中国财政体制改革30年的进程_经验与展望_郭代模

中国财政体制改革30年的进程、经验与展望

郭代模　杨舜娥

一、财政改革的背景概述

(一)财政改革的政治背景。

新时期最鲜明的特点是改革开放。1978年12月,中国共产党召开了具有划时代意义的十一届三中全会,实现了伟大的历史性转折,实行了改革开放的历史性决策,开创了我国社会主义事业发展的新时期。从此,一场追赶时代的新的伟大革命在中国大地展开。改革开放伊始,党中央提出要认真总结历史经验,对经济体制逐步进行全面改革,并要求以扩大地方和企业的财权为起点,以财政体制改革为突破口,先行一步。

党的十二大明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务和部署。在党的十二大会议上,邓小平同志提出建设有中国特色的社会主义的科学命题,胡耀邦同志作了题为《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的重要报告,报告提出五年内争取实现国家财政经济状况的根本好转、社会风气的根本好转和党风的根本好转的目标与任务,并特别强调把全部经济工作转移到以提高经济效益为中心的轨道上来。这就为初期的财政改革提出了适当下放权力、加快发展经济、努力提高效益的中心任务。

党的十三届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出了我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济,为包括财政改革在内全面经济体制改革提供了新的理论指导。可以说,这一改革决定,第一次在一个社会主义大国基本上确立了市场取向的改革目标,这就从理论到实践对社会主义的所有制基础乃至国家的政治和文化结构带来深刻的影响和变化。从党的十二大后的1984年到党的十三大后的1988年,我国经济经历了一个加速发展的时期,改革和发展呈现出相互促进的生动局面,但也出现了一些问题。党的十三届四中全会选出新的中央领导集体,并在历史的关键时刻作出一系列治理整顿、深化改革的重大决策。与之相适应,国家对财政改革也作了相应调整,并采取了多种形式包干的改革办法。

1992年初,邓小平同志南巡讲话,接着党中央和国务院作出关于加快改革开放和经济发展的一系列决定。当年10月,中共中央召开了十四大,提出建立社会主义市场经济新体制的目标,并强调要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。以邓小平同志的南巡讲话和党的十四大为标志,我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段。社会主义市场经济新体制目标的确立以及市场配置资源的作用对财政改革的方向和目标提出了明确要求,这就是从建设型财政向公共财政转变。

1993年11月14日通过的《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》,不但是实现从旧经济体制向新体制过渡的宏伟蓝图,而且是指引全党和全国人民不失时机地加快改革、加快发展的行动纲领。决定对积极推进财税体制改革的近期重点作了明确规定。

1997年,中共中央召开了十五大,提出了积极推进经济体制和经济增长方式“两个根本转变”的战略任务,并且强调要坚持社会主义市场经济的改革方向,使改革的一些重大方面取得新的突破,其中包括完善分配结构和分配方式,集中财力、振兴国家财政等重大问题。2000年1月,江泽民同志在中共中央举办的省部级主要领导干部财政专题研讨班上作题为“建立稳固、平衡、强大的财政”的重要讲话,再次强调“进一步深化财税改革,做好财税工作”。

2002年11月,中共中央召开了党的十六大,就经济建设和经济体制改革、政治建设和政治体制改革、文化建设和文化体制改革等,作出全面部署,其中对深化分配制度改革,深化财政、税收、金融和投融资体制改革,以及处理效率与公平的关系,亦有十分明确的要求。

2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,是进一步深化经济体制改革、促进经济和社会全面发展的纲领性文件。《决定》提出完善社会主义市场经济体制要贯彻的“五个统筹”和“五项坚持”,为全面推进小康社会建设提供了体

制保障,也为完善财政体制改革明确了前进方向。

2007年10月,中共中央召开了十七大。十七大报告对改革开放的伟大历史进程和宝贵经验作出全面系统的专题论述,指出“这场历史上从未有过的大改革大开放,极大地调动了亿万人民的积极性,使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折”。十七大报告对改革开放的宝贵经验,进行十个“结合”的正确总结,得出的结论是:“只有社会主义才能救中国,只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”报告还对深化财税改革,实行有利于科学发展的财税制度,完善宏观调控体系提出新的要求。

综上所述,由十一届三中全会拉开的改革开放的序幕,随着社会主义市场经济体制目标的确定,中国特色社会主义理论体系的形成与发展,特别是科学发展观的贯彻与落实,财政改革与发展的实践在不断拓展和深化,社会主义公共财政体系的建设也在不断推进。

(二)财政改革的理论背景。

从党的十一届三中全会到十七大,财政改革的每一步前进或突破,都是以包括财政改革与发展理论在内的整个改革开放的理论突破与创新为依据的。

首先是真理标准问题的大讨论,冲破了“两个凡是”的禁锢,使人们僵化的思想开始解冻并活跃起来,坚持实践是检验真理的唯一标准逐渐深入人心。为我们党重新确立解放思想、实事求是的思想路线,奠定了理论基础和群众基础。同时,也为我们党领导的财政改革与发展端正了思想路线。

其次,党的十一届三中全会否定了“文化大革命”,否定了以阶级斗争为纲,否定了统得过死的传统的计划经济,重新确立了党的马克思主义的政治路线,提出了全党工作以经济建设为中心和实行改革开放搞活的大政方针。从此,科学又迎来了春天,理论建设包括财政理论建设又迎来了百花齐放、百家争鸣的局面。

再次,党的十二大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大的报告,以及党的十一届三中全会、十三届三中全会、十六届三中全会等关于改革的决定,其中邓小平的南巡讲话和科学发展观的理论与实践,使我们党在改革开放中不断拓宽理论创新。从而,在探索和回答什么是社会主义、怎样建设社会主义,建设什么样的党、怎样建设党,实现什么样的发展、怎样发展三个基本问题上,发展了一系列科学理论观点,构成了中国特色社会主义的理论体系,规划了包括财政改革与发展在内的改革开放不断前进的科学轨道。

最后,上述思想解放带来的理论创新成果,也为我国财政改革提供了理论指导。全国财政理论工作者、教学工作者和实际工作者,结合财政改革与发展的实际,发挥和发展了一系列财经科学理论新观点,包括:关于财政工作必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进,以实践作为检验真理的唯一标准的观点;关于我国社会已经是社会主义社会,但又正处于不发达的社会主义初级阶段的观点;关于社会主义的根本任务,必须始终坚持以经济建设为中心,以发展为第一要务,不断解放和发展社会生产力的观点;关于我国发展的行动指南,必须是以发展为第一要义,以人为本为核心,全面协调可持续为基本要求、统筹兼顾为根本方法的科学发展、和谐发展与和平发展的观点;关于我国经济发展道路,必须立足国情、国力,坚持独立自主,自力更生,走又好又快发展路子的观点;关于我国财政经济增长与发展必须始终以提高经济效益为中心,以结构合理与优化为关键,实现速度、结构、质量、效益相统一的观点;关于我国经济体制改革,必须始终坚持公有制占主体,正确处理计划与市场之间的关系的观点;关于我国分配,必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配,以及改革与发展共建共享的观点;关于财政体制改革,必须始终坚持集中与分散相适度,财力与事权相匹配,效率与公平相结合,调动各方面积极性的观点;关于围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系的观点;等等。所有这些观点,为财政改革提供了理论上的依据和支持。

二、财政改革的历史进程

财政改革30年来的历程,一是党的十一届三中全会至十四大前的适应从计划经济到有计划商品经济转变的改革过程;二是适应社会主义市场经济体制与发展要求的改革过程。总的说,是从建设财政到公共财政的转变与发展过程。其改革进展可分述如下。

(一)改革中央与地方之间的分配关系。

从中央与地方的预算管理体制而言,实际上是从“分灶吃饭”到“分级包干”再到“分税制”的演进过程。其中,1980年实行“划分收支、分级包干”的财政体制即通常所说的“分灶吃饭”的财政体制;1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,即分税“分级包干”的财政体制;1988年实行多种形式(如收入递增包干办法、总额分成办法、总额分成加增长分成办法、上解额递增包干办法、定额补助办法)的财政“大包干”体制; 1994年实行以分税制为主体内容的“分支出、分收入、分设税务机构、实行税收返还”的“三分一返”的财政管理体制;此外,2000年开始推行部门预算改革,2001年进一步深化“收支两条线”改革和国库管理制度的配套改革, 2003年全面实施政府采购制度。