公民参与社区治理的现实困境及对策

公民参与社区治理的现实困境及对策

作者：付诚;王一来源：《社会科学战线》2014年第201411期摘要：公民参与社区治理是近年来国内倡导的一种新型社会治理形式，但在实践中出现了社区治理主体关系不清晰、社区自组织能力不足、公民精神缺失、居民普遍存在“搭便车”行为等现实障碍，公民参与社区治理面临制度困境、组织困境和文化困境。现阶段推进公民参与社区治理，单纯强调社会政策干预是不够的，必须通过培育社区共同体、重整社区权力体系、提高公民参与社区治理的组织性、建立协商民主的社区治理机制、构建社区公民精神等，建构一个融社会、经济、政治政策为一体，具有包容性的有利于公民成长的政策体系。

公民参与社区治理的现实困境

公民参与社区治理是近年来国内积极倡导的一种新型社会治理形式。但由于参与的规范性、制度性建设不够，现实中公民参与社区治理并没有预期的那样乐观，遭遇到了制度困境、组织困境和文化困境。

1.制度困境

由于我国城市社区建设及治理启动较晚，且政策创新具有典型的“拿来主义”特点，导致这些政策与原有社会运行规则和社会发展现实之间不可避免地发生矛盾和冲突。从总体上看，我国《宪法》、《物权法》、《居民委员会组织法》、《物业管理条例》等都鼓励和支持公民有序参与社区治理，并为公民制度化参与社区治理提供了合法渠道，营造了良好的制度环境氛围。但这并不意味着实践中公民参与的制度渠道必然畅通，当前公民参与社区治理仍然面临着诸多制度困境。

(1)社区居委会的自治定位与实践中的错位

现实城市社区治理中的居委会与法律规定的社区自治组织的地位不符。《居委会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”但近年来，为应对日益增加的基层管理任务，各级政府都在强调管理重心下移。由于相关配套措施不到位，一些政府部门及其派出机构甚至将监管和服务的责任也下放到街道和社区，居委会承担了大量由上级机关布置或交办的不属于自治组织的行政性及指派性工作。在一些地区的城市中社区居委会已退化为政府及其派出机构下属的“准行政组织”。相关政府部门对居委会进行名目繁多的考核，居委会为了获取区政府及其他有关职能部门的认可和更多的经费支持，只对这些上级政府部门负责，而不是按法律规定对居民会议负责。由此导致居民对社区公共事务和公益事业很少关心，再加上居委会工作方式的封闭性，缺少透明度和民主参与氛围，使得社区居民对居委会的利益表达功能持怀疑态度。社区居委会的自治地位与功能在实践中与法律规定有一定的差距。[1]

(2)社区治理多元主体关系界定不清晰

首先，社区治理多元主体关系没有明晰的界定。目前，街道办、居委会、业主委员会、物业公司和社区公民及社区组织等构成了新型社区治理的多元主体，多方参与主体各自的行为边界及相互之间的关系应有明确的制度规定。在平等的社区多元治理结构中，各主体之间应是制度化的伙伴共治关系。然而，现实法律法规对此并没有十分清晰的界定，导致公民在参与社区事务中出现了很多问题。如社区党总支、社区居民会议、社区居委会、业主委员会和物业管理公司等社区治理主体之间的职能界定不明确，直接导致公民对社区事务是否选择参与、怎样参与、哪些程序和渠道可以参与等制度性的规定不具体。社区公民在很多时候不是不想参与，而是无法获取制度资源进行参与。如在换届选举过程中，一些党委和街道办事处控制社区选举，导致公民参与权利被架空。又如，伴随着商品住房小区的兴起，代表业主利益的业主委员会应运而生，但当面对复杂多变的集体维权行动时，并没有相应的法律法规可以遵循，致使业主委员会在维护社区公共利益方面作用甚微。长春市近年来就多次出现居民委员会与业主委员会发生冲突的案例，为了减少居民委员会与业主委员会之间的竞争和冲

突，也为了整合业主委员会，长春市政府要求业主委员会的成立必须在社区进行登记确认，规定作为直接民主选举产生的业主委员会仍然可以以自治利益实体开展活动，但其活动必须在所在街区居民委员会领导下运作，以便使两者之间的冲突最小化。

其次，公民选择制度外参与。我国公民参与社区治理的制度化成本较高，当制度化渠道不能容纳公民日益增长的需求时，当通过制度化途径参与的实际效果得不到保障时，当参与的收益不确定时，部分公民就可能采取其他的途径来实现自己的利益。现实中，一旦发现自身权益受损，公民往往会采用集体上访、持续纠缠政府机关甚至贿赂部分官员等制度外参与方式来维护自身利益。他们此时不去关注参与的方式、过程是否合法，而更多地去关注参与的结果。但结果是公民个体权利很难在与政府的对抗中得到最终实现，而且这种脱离社区的非理性参与的不合作性、对抗性日益突出，严重影响着社区治理及公民参与的健康发展。

2.组织困境

实践证明，依托各种社区自组织或其他组织的公民参与的效能会更高，参与的成本也会降低，但目前公民参与社区治理仍然处在以个体的分散参与为主的阶段。近年来大规模的城市建设和改造，市民的搬迁和流动加剧，使得人与人之间形成了强烈的陌生感、疏离感，弱化了居民的社区归属感和认同感及公民参与社区治理的主动性。

(1)社区组织自身生存的困境

首先，社区组织准入门槛高，监管不到位。我国已经出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规，对社会团体等组织的成立、变更、撤销的程序有较为详细具体的规定，但在目前的制度环境中，社区组织仍遇到了各种问题。比如，社区组织登记注册门槛过高，年检手续繁琐，准入成本过高，政府主管部门过多将制度重心放在“入口”的管理上，而对未登记社区组织的监管不到位。根据现行法律法规，我国社会组织大致可分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类，但这种标准不能穷尽现存各类社区组织。分类定位标准不够细化带来很多实践中的问题，[2]如大量的社区民间组织既未在民政部门登记注册取得社团法人资格，也没在工商部门登记注册取得企业法人资格，但这些草根组织已经在化解社区矛盾、关怀弱势群体、丰富居民精神生活、培育互助合作理念方面发挥着重要的作用。对于他们的管理亟待破题。

其次，社区自组织功能行政化，处境尴尬。社区自组织的发展状况决定着社区公民组织化参与的途径选择和参与效能。现实中社区公民的组织化参与还局限于社会空间相对较小的社区服务组织、文体组织、业主组织以及地域空间较小、人数较少的居民楼栋单元或院落，参与的公共性及参与效能不高。伴随社区的转型，通过微观再造，我国已普遍形成了社区党组织、社区居委会、社区公共服务站合署办公、分工合作、协调配合的管理模式，以往居委会在基层社会中不能有效发挥整合作用的状况得以改变，逐步形成了责权统一的社区管理实体。但这种统一主要是基于社区公共服务层面，由此也使得社区居委会出现行政化主导的发展倾向。公民参与社区治理主要是服从居委会的安排，而不是为了实现自己的权益。资料显示，在67.8%被访居民的心目中，居委会只是一级政府行政机关，不是社区居民的自治组织，居委会的领导多数是由上级街道办事处指派的，而不是他(她)们自己选举出来的。[3]社区自组织功能行政化导致社区居委会处境尴尬，在受行政化挤压的同时又面临着群众认同度不高的问题。

再次，社区自组织本身发育不良。在我国，由于行政力量的渗透以及自治能力的先天不足，导致社区自组织的生长能力和生长空间受到制约，发育不良。在推进社区自组织发展过程中，虽然已经逐步放开管制，简化了各种登记程序，降低了注册门槛，减少了各种社会组织的准入成本，但对于“维权性”非经济类社会组织仍旧实行严格控制，要求成熟一个批准一个，使其发展速度严重受限。目前成立业主委员会等权益性组织的社区比例还不到40%，业主委员会等组织多数为初级形态，由热心人士引领，组织生活对于个体的日常活动有实质