住房保障政策效应评估

住房保障政策效应评估

无论是当今发达国家还是发展中国家，在解决城市中低收入者住房保障问题上均采取了政府扶持的政策。各国根据自己本国的国情，综合运用财政以及住房建设等多种手段去满足不同阶层的住房需求。建立住房保障体系，是一项重要的民生问题，是对市场商品房分配机制的必要补充，同时也是国家政府职能的基本体现。一个健全的住房保障体系应该让有能力买房的人买房，没能力买房的人租房。“租售并举的住房供应体系”是绝大部分国家的核心政策。纵观各国政府，均鼓励中高收入者买房，政府扶持低收入者租房，使得社会各个阶层都能得到与其收入水平相适应的住房，以实现住有所居的社会目标。因此学习和借鉴国外的先进住房保障经验，在住房市场化，商品化的今天，无疑是对完善我国的住房保障体系有着重要的启示作用。

一，国内住房保障体系分析

我国的保障性住房体系建设远落后于发达国家，加大保障性住房建设再次成为中央抑制高房价的重要手段之一。中国情境下如何解决中低收入居民的住房困难无疑具有较高的理论和现实意义。在计划经济时代，住房供给量的增长十分缓慢。1986年商品房开始出现，并在1998年取消福利分房的制度之后成为市场的主流。类似粮食供销改革，在市场机制的激励下，我国在住房改革的早期用“双轨制”不仅增加了人均住房面积，甚至带动了居民耐用品消费。但是当市场上商品房竣工量远远多于保障性住房时（2008年以前，保障性住房占新增住房面积的百分之十），大城市普遍出现的高房价，房奴，夹心层现象折射出住房问题带来的诸多困惑，双困家庭，青年蚁族，农民工这类城市弱势群体的住房保障问题考验着政府施政智慧。

在此背景下，目前我国城镇范围内推行的两种住房保障形式为经济适用房和廉租住房。廉租住房由于保障范围较小等原因，执行的过程中的矛盾较少，实践上比较成功。而经济适用房较多，争议较大。实践中目前备受关注的问题是：如何审查购房人资格？如何防止开发商和不和条件的购房者之间的暗箱操作？看似操作层的问题，使人误以为只要控制每套房的建造面积，阻止富裕家庭买房即可。事实上实施起

来远不止如此。经济适用房所存在的问题，有多方面原因，还要一些问题没有激化或者尚未显现出来，这并不是靠限制单套面积或降低建造标准所能解决的。

（一）经济适用房房的地位

根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《城镇经济适用住房建设管理办法》有关规定,目前经济适用房的保障对象是中低收入的住房困难家庭。以北京为例,据北京2001年的购买条件,年收入低于6万元的家庭可以购买经济适用房,当年北京家庭人均可支配收是11，577.78元, 按户均人口2.9计算,家庭年收入平均约为3.4万元。事实上收入线6万元把大多数住房困难家庭纳入了经济适用房的保障范围。2002年北京市开发建设的经济适用房21个,2003年增加到33个。据2002年的统计,总开发面积约385万平方米,2003年北京将保持新开工300万平方米,竣工200万平方米。假如户均100平方米,每年可解决约20，000户家庭的住房困难。

（二）经济适用房在实践中存在的问题

1，经济适用房和商品房难以统筹兼顾

目前经济适用房的保障定位笼统、范围偏大。如2001 年北京规定,住房未达标户或无房户、家庭年收入在6 万元以下的家庭,可以申请购买经济适用房;其中夫妇双方为机关工作人员和教师,可以不经过收入审核购买经济适用房。当年北京市的家庭平均收入是3.4万元。另外,由于目前经济适用房的保障方式为出售产权,导致新增经济适用房的供给普遍通过开发新建的手段;而需求方面,城市人口的增长会不断产生新的无房户或未达标户,导致经济适用房开发量的增加,有些城市甚至与商品住房持平。

有人以为经济适用房的开发不影响或很少影响商品房市场,这显然是错误的。住房经济学的理论和实证研究都证明,对投资者而言经济适用房是商品房的可替代品,对消费者而言经济适用房或廉租房是商品房的可替代品。另一方面，由于经济适用房和商品房一样都是以出售为主，一次性让渡了房产产权，没有所谓的“退出机制”和“循环机制”，相当普遍的自由买卖套利和违规出租削弱了保障功能，强化了商品特性，在一定程度上破坏了

规范的统一的市场经济秩序。在建设管理方面，由于城市人口，产业，资本等影响因素变动的复杂性，对保障住房的合理投放量不容易搞清楚，这就造成许多城市出现了经济适用房销售冷热不均的怪现象，有的经济适用房供不应求，有的项目则购买乏力，成为鸡肋。类似地，建造计划的安排也是个难题，由于商品房波动较大，经济适用房的建造周期难以把握，安排不当时，往往不是对商品房市场伤害较大，就是供给不足，民怨沸腾。由此可见，行政当局如果在建设规模和规划选址上把握不好，很容易出现商品房与保障性住房双轨运转中的交叉与碰撞。1997年香港由于公屋计划的调整产生的房价剧烈波动就是一个例子。不过这类问题实际上反映出计划手段的固有缺陷，因为缺乏市场机制，在无法收集足够的信息，也不可能有充分理想的情况下，任何一个行政管理当局要解决好如此复杂的住房问题都不会很容易。

2，经济适用房管理困境

各地在经济管理上出现了申购中签连号，开假证明，“经济适用别墅”，收入水平证明失真，审核失灵等一系列丑闻。下面重点阐述收入水平证明失真，审核失灵这一管理困境。家庭收入水平是衡量是否具有购买经济适用房资格的重要指标。但是我国的个人收入信息统计尚不完善,家庭收入的统计审核难以准确,有时这种审核形同虚设。在开发商建造、销售经济适用房的情况下更是如此。

撇开原先的单位建房、分房制度之弊端不谈,其分房资格审核在单位范围内进行是透明的、基本能够按照单位的分房规则操作。

而目前的经济适用房,仍有福利成分,但改由政府补贴,开发商开发、销售。作为经营者的开发商,其目标是实现利润,不宜作为资格审核者。必须专设部门,连同买房人所在的单位或街道,一起充当审核者的角色。购房人所在单位作为审核者之一，刚刚从为职工分房的重压下解脱出来，又要被要求证明职工的收入是否低到购买经济适用房的条件，这种证明，在缺乏监督（因为购买行为在开发商那儿发生，同事之间不再直接监督），缺乏利益机制的约束（证明能否购买不涉及单位的经济利益）的条件下，难免失真。这一就会最终导致审核“失灵”，高收入者购买经济适用房作为投资。以