旅游公共服务的理论认知与实践判断

旅游公共服务的理论认知与实践判断
作者：徐菊凤潘悦然
来源：《旅游学刊》2014年第01期
[摘要]在中国旅游市场呈现出大众化、散客化、常态化的新趋势下，旅游公共服务体系成为影响游客满意度和目的地竞争力的关键因素。

由于旅游业在中国长期被作为高度市场化的经济产业看待，人们对旅游公共服务体系建设的依据和重要性缺乏认识，因而在理论研究和实践探索中均出现不少问题。

文章检视了已有研究对于旅游公共服务理论认知的相关论点，着力分析了李爽等的旅游公共服务论所存在的核心概念认知矛盾、理论理解和实践判断偏差问题。

在此基础上提出了笔者对于旅游公共服务的理论认知，从5个W和1个H的角度阐述了旅游公共服务的内涵、外延、属性、服务的对象与供给主体、供给机制与时空条件。

文章认为，旅游公共服务的主体内容体现为旅游基础设施、目的地推广、旅游权益保障三大方面；其本质是公益性服务，服务供给机制和方式的多元化并不等同于责任提供主体的多元化；旅游者的共同需求和目的地公共利益的性质及其客观存在，决定了旅游并非纯粹市场化领域，政府提供旅游公共服务是正当的，也是应该的。

当下中国旅游公共服务的主要问题不是过多，而是欠缺与低效并存。

旅游行政部门虽然承担着最大、最多的公共服务职能，但对这一职能的性质、内容和功效的认识并不到位，与旅游者的期望和需求还有较大距离。

[关键词]旅游公共服务；公共管理；目的地管理
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006（2014）01-0027-012
一、引言
旅游领域的公共服务现象伴随旅游业的诞生而原始性存在，然而，“旅游公共服务”作为一个独立词语，仅出现于2006年中共中央提出建设服务性政府理念之后
2002年，中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容；2006年10月，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”被写进十六届六中全会文件，从此上述概念普遍进入政府部门和学术媒体话语体系，“旅游公共服务”一词亦在此情况下诞生。

笔者检索到的“旅游公共服务”字眼，最早出现于桂林年鉴（2006年1月1日）；国家旅游局综合司司长刘小军的《对加强旅游公共服务若干问题的思考》一文（刊登于《旅游调研》2007年第9期），是第一篇论述旅游公共服务问题的研究性文献。

从汉语结构上看，“公共旅游服务”一词似乎能更准确地表达同一含义，但因前人使用“旅游公共服务”概念在先，故从俗。

由于改革开放后我国一直将旅游业作为经济性产业对待，许多公共资源出现
高收费、追效益现象[1]，故而强调创收的“旅游业”与强调非营利性和社会效益为优先准则的“公共服务”，似乎成为不能放到一起的二元概念[2]。

因此，尽管我国部分旅游目的地近几年开始建设游客咨询中心、旅游集散中心等准公共服务设施，一些旅游局甚至设立了旅游公共服务处，但在实际工作中，大多数地方对于建设旅游公共服务体系的必然性和重要性还缺乏认识，对于旅游公共服务的内容、范围、特征、主体、运行机制等问题的认识也比较模糊[3]，致使许多地方的旅游公共服务建设遇到可持续运行困境，有些则沦为政绩工程或成为摆设[4]。

可以认为，理论研究的滞后与模糊，也在一定程度上制约着旅游公共服务实践的发展。

从需求角度看，当前我国已进入大众旅游新阶段[5]，旅游市场呈现出大众化、散客化、常态化的新趋势（表1），旅游公共服务体系缺失给我国旅游业发展所带来的掣肘现象日益明显。

传统的以入境、观光及团队旅游为主体的旅游服务体系已不适应现实需要，并成为制约旅游服务质量的重要因素。

可喜的是，“完善旅游公共服务”已经被列入最新颁布的《旅游法》总则，表明国家层面充分意识到公共服务对于发展旅游事业、保障公民旅游权利的重要性[6]。

二、相关研究综述
（一）研究概况
或许由于不如民生领域的基本公共服务问题突出，旅游领域的公共服务问题并未引发政治与行政学界的直接关注，然而有关公共服务理论产生背景及实施效果的深入探讨[7-9]，可以为研究旅游领域公共服务问题提供良好参考。

在旅游研究领域，早期出现的相关研究零散分布于旅游资源开发规划（管理）模式、旅游目的地营销、旅游信息咨询服务、旅游集散中心、旅游消费者权益保护、旅游安全等范畴。

2007年以后，以“旅游公共服务”为独立研究对象的文章开始出现，截至2012年4月30日，在中国知网可查获以“旅游公共服务”为关键词的期刊论文、硕博论文81篇，报纸文章42篇。

参与研究的，既有高校师生，也有政府官员，其中，高校师生偏重于理论推演性研究，而来自管理部门的论述偏重于实践分析。

理论研究虽有其理论概括和分析的优势，但脱离实际的研究也容易误导人们的认识，并影响实践的进程。

目前来看，旅游公共服务研究，无论是理论研究还是实践判断，都存在一些值得注意的问题，例如，简单套用相关学科理论，“仅仅满足于知识演化自身的逻辑自洽”[10]，有些连逻辑自洽也没有做到，论文观点自相矛盾。

此外，论点论据不符合旅游业实际，文献引用不严谨等现象也较多存在。

从西方国家的文献看，虽然旅游目的地营销、旅游咨询中心服务、公共交通与城市旅游发展关系、政府对旅游发展的作用等问题的研究也涉及旅游公共服务问题[11-14]，但总体上这方面的英文研究文献数量不多，也没有出现“旅游公共服务”这一独立语词。

这或许由于西方发达国家的大众旅游出现于社会公共服务发达的福利经济阶段（1950～1970年代），旅游公共服务体系的建设和管理体制比较完善，因而可引发研究的问题较少，也或许因国人喜欢在相关概念前加“旅游”两字生成具有领域归属新词的语言习惯有关。

总之，旅游公共服务作为一个新概念在中国已被普遍接受并受到高度关注，而国外旅游领域公共服务的现实经验，相比其理论研究对我国的借鉴价值会更大，因而，本文评述的文献以中文文献为主。

（二）主要研究论点评析
1.如何界定旅游公共服务概念
概念界定是问题研究的逻辑起点，“概念引导我们进行探索”[15]。

梳理目前对旅游公共服务概念的定义，发现“服务的提供者、服务对象、服务的属性特征、服务包含的范畴”成为界定旅游公共服务本质属性的四大共同要素。

进一步归纳发现，人们对每一要素的认知均存在两类不同观点：在“服务的提供者”要素上，有“政府主责”观，认为政府和旅游部门是旅游公共服务的主要提供者[3，16-19]；也有“多元责任”观，认为应由政府和其他社会组织、经济组织不分主次地共同提供[2，20-22]。

在“服务对象”要素上，有“狭义对象”观，认为旅游者是被服务的对象[3，18-21]，也有“广义对象”观，认为服务对象是包括旅游者、企业和本地居民的全社会[2，16，17，21]。

在属性特征上，较多观点认可非营利性、公益性、共享性特征，以及非排他性、非竞争性、外部性特征；个别观点认为公共服务同时具有公益性和营利性的对立特征[21]。

在外延认知上，也有广义、狭义两类观点，广义观认为，旅游公共服务包含了游客需要的各类公共服务，包括政府旅游管理部门目前的所有职能[17，20，21，23]；狭义范畴观认为只有旅游者在旅游活动中直接需要的几大子系统才构成旅游公共服务系统[3，19-21]，例如旅游公共信息、旅游便捷交通、旅游安全保障服务。

2.代表性观点分析——李爽的旅游公共服务论
李爽博士自2010年以来在《旅游学刊》等载体发表了多篇探讨旅游公共服务及其体系的文章[21，24，25]，是迄今为止在该领域发表成果最多的作者，其研究模式和观点，在院校研究者中具有一定代表性。

因此，本文以她的研究成果为例，对一些问题提出商榷，以求对相关问题获得更准确的理解。

李爽借用了公共管理学科及经济学领域中的许多概念来进行旅游公共服务的理论建构，主要有西方经济学的公共产品理论，奥斯特罗姆（Ostrom）的多中心治理理论，以及新公共管理和新公共服务理论。

公共产品理论主要被借用来描述旅游公共服务的特征，新公共管理理论和多中心治理理论则被借用来构建其旅游公共服务体系及其多元化供给模式。

这些理论建构的努力，对于人们借助经济学和行政学理论认识旅游领域的公共服务问题提供了开阔的视野，为本领域研究奠定了一定基础。

然而，论者在将上述理论融合并借用到旅游公共服务有关概念上时，却出现了一些假设与现实不相符以及理论难以自洽的问题，使得这样的理论阐述给读者带来了较大的困惑。

主要表现为以下方面：
（1）对核心概念认知的自相矛盾
李爽等清晰地意识到旅游公共服务与旅游（企业）服务的不同，并在界定概念时明确提出旅游公共服务是“不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称”[21]。

然而，这一清楚认识并未能在其论述中延续。

在其同一篇文章论述旅游公共服务的特征时，却又认为“旅游公共服务兼具公益性和营利性的双重功能”，与其之前对于旅游公共服务本质属性的认知出现
了矛盾。

众所周知，“营利性”不同于“赢利”（或“盈利”），后者指“企业单位获得的利润”，前者指“谋求利润”。

所谓“营利性”，即指以获得利润为目的。

虽然公共服务的提供可以是有偿、收费，运营的结果甚至可能是有所盈余，但是公共服务显然不以获得利润为目的，因此，其性质仍然是“非营利性”的，旅游公共服务兼具公益性和营利性的说法乃自相矛盾之说。

类似的认知混淆还出现在下列表述上：作者在一篇论文中将旅游（企业）服务的目的称为“满足个人需求”且“差异化显著”[21]，在另一文中又将“关注个人差异化需求的满足”的职责划入了旅游公共服务范围之中[25]。

“公私不分”的结果导致作者在将一些明显由私人部门提供的旅游（企业）服务，如导游服务、旅游企业信息服务等纳入旅游公共服务体系之中，甚至将其公共服务体系描述为一类以政府为主导，由非营利组织具体运作；一类以市场为主导，由各种企业操作实施[24]。

上述论述给读者带来诸多困惑：到底什么是公共服务？为什么本来非常鲜明的“公私之分”在作者的行文中却显得混乱不清？如此反复出现的论述，恐怕难说是笔误，或许与作者对于一些基本概念的认知存在偏差，以及在套用理论时未加仔细分辨有关。

（2）理论套用中的偏差
李爽大量引用多中心治理理论和新公共服务理论，意在强调企业和非营利组织应该与政府形成旅游公共服务的“多元供给主体”。

然而事实上，多中心理论和新公共服务理论的假设与前提决定了它们其实并不适用于旅游公共服务这个范畴。

首先，多中心治理和新公共服务理论均直接指向一个关键理念——自治。

奥斯特罗姆夫妇的多中心治理一直以来都强调公民及公民组织自身的参与对于公共事物治理的价值，带有某种自主治理的含义。

到了登哈特（Denhardt）夫妇的新公共服务理论那里，更是提出了“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的共同利益，而不是试图去控制或驾驭社会”的原则[26]。

在这里，公民已经成为了实现共同利益的第一主体，政府及公务员则退居辅助的角色。

若将这样的理论套用在旅游公共服务这个范畴之上，那么原本理论中的“公民”或“公民组织”的对应物就应该变为“旅游者”或“由旅游者组成的组织”，只有这样，旅游者的“自主治理”或“自我服务”才可能实现。

然而，笔者所能想到的可以符合“旅游者自治”内涵的现象，或许只有旅游爱好者们在网络论坛之中分享心得建议的行为，但很显然，笔者不会将这种自发行为称呼为“旅游公共服务”。

因此，若如作者一样将原本理论之中的社会和非营利组织直接对应成目的地居民和当地组织的话，显然无法与“自主治理”这一核心理念相配。

至于奥斯特罗姆的多中心理论中的可以实行自我治理的企业，同样也不适用于旅游领域内的企业，因为她的论述只涉及池塘以及地下水、河流这一类公共资源在多主体（如企业，公民等）共同使用时，多主体是如何成功地在没有政府垄断或主导的情况下以公共治理的方式共同开发使用的。

然而，当笔者考察旅游公共服务时，却看不到有什么企业能在进行服务的同时自己也作为旅游者而存在，因此也是不能成为自主治理的多主体之一的。

其次，作者混同使用“多元化供给”和“多中心治理”这两个隐含前提相反的理论，使得其多元化供给的主张貌似合理，其实却隐含误解。

因为公共服务“多元化供给”概念来自新公共管理理论，仅指提供方式的多元化，其认定的主责提供者还是单一的（即政府）；而“多中心治理”理论却暗含了有多个权责平等的主责提供者。

可见这两个词语所论说的是不同层次乃至潜藏条件互相矛盾的事情
作者引用马斯格雷夫的言说称政府提供公共服务不一定意味着要由政府生产，这句话就暗含了政府主责说；而奥斯特罗姆的多中心治理则强调在治理公共事务时有多个主责中心。

作者以多元化供给理论的话语为自己的理论命名，但实际上套用的理论内核却是多中心理论[25]，如前所述，多中心治理理论其实并不适用于旅游公共服务的范畴。

因此，其建立在多中心理论基础上的认为多元主体可以权责平等地提供旅游公共服务的多元化供给模式理论，存有理论和逻辑上的疏漏。

多元化供给探讨的是提供方式（“生产提供”）问题，而多中心理论探讨的是政府、市场与社会的边界问题，属于“责任提供”范畴，而产品或服务的生产提供与责任提供，显然是不一样的。

此外，单一套用公共产品这一经济学理论来描述旅游公共服务概念，在其理论逻辑之中也会遇到一些问题。

在公共经济学中，政府提供公共产品是为了克服市场失灵造成的效率低下而进行的资源配置活动。

然而在旅游发展中，政府提供公共服务的动机和理由应该不仅是为了维持市场的有效运行。

从国家层面来说，为公民提供旅游公共服务的目的主要在于维护和保障公民的休闲权利，弘扬民族文化，同时促进经济发展；从地方政府（目的地城市等）来看，其提供旅游公共服务的目的主要出于提升城市形象，带动当地经济、文化和环境发展。

也就是说，政府提供旅游公共服务的考量会大于仅仅维护旅游经济的效率，而且也不仅仅为了营利目的而为游客提供服务。

这些动机如果要让当地公民组织和企业来承担，未免会造成社会失灵和市场失灵。

因此，无论出于怎样的动机，政府无疑都会是旅游公共服务的提供者。

（3）论据的再审视
除了由于理论认知偏差导致作者将许多企业提供的服务划归在旅游公共服务范畴，作者使用的论据，无论是现实论据还是文献依托，也都存在值得商榷之处。

例如，作者多次笼统提及“传统的旅游公共服务由政府单一供给的模式已经无法满足旅游者的公共需要”[24-25]，这种对实践的判断并不符合国内外旅游领域的实践。

根据笔者的研究与调查，西方发达市场经济地区的旅游公共服务既有政府协同企业和行业协会共同承担的模式（如洛杉矶、东京），也有政府主导直接提供的模式（如巴黎、香港）[27]，其旅游公共服务体系从1960年代形成至今并没有发生模式的转变；至于中国的旅游公共服务，改革开放30年来也没有发生过模式的转变，何来“传统”与“非传统”之分？类似对实践判断的失误还出现在作者在为其“市场补贴模式”举例时，将杭州旅游集散公司当成“私人经营机构”来作为“论据”[25]，而事实上，该中心是一家在杭州市政府主导下，由多家国有旅游及交通企业组成的国有股份公司，只不过采取了向社会招聘总经理、收费经营等市场化运作方式而已[28]
笔者自2006年起三次赴杭州旅游集散中心调研，深入了解其体制及运行模式。

该中心负责人明确表示，集散中心是非营利机构，坚持社会效益优先原则，即使有盈利也用于回馈社会，开展优惠、免票活动等。

笔者还发现，作者在旁征博引的同时，也存在一些错引和夸大的现象。

例如，在构建旅游公共服务的概念和体系的过程中，作者非常强调政府之外的组织（营利或非营利）应与政府形成“各类供给主体共同参与相互作用、优势互补的多中心供给模式”。

作者的这一认识据说是因
为“实践表明，政府不应该是旅游公共服务的唯一直接提供者，社会其他部门也有可能进入旅游公共服务领域，参与旅游公共服务的供给。

”然而其用来支撑此句话的文献——皮尔斯（Pearce）的《Tourism development in Paris： Public intervention》一文[11]，却并无此含义。

该文除了一句话“旅游者所享受的服务大多是由私人部门提供的”，其余通篇都是在说公共部门是如何干预才影响到巴黎作为世界著名旅游城市的发展（这从文章标题即可看出）。

再如，被其用来表达“传统思维中，旅游公共服务被认为是由政府旅游管理部门向社会提供的，不以营利为目的的旅游类服务”的根据[21]，其实只是该领域较早论述旅游公共服务问题的一篇网发短论（由旅游局官员所写）
此文为绍兴市旅游局长杨大明2006年5月发表于该局网站的短文，详见参考文献[16]。

，仅凭这样一个4年前才提出的新说法，就被扣上“传统思维”的帽子，显然有些大了。

综上，笔者认为，李爽在探讨旅游公共服务的概念这样一个理论性问题时，由于套用了
一些来自跨领域乃至相互矛盾的理论，同时又没有充分考虑这些理论的适用背景，因而出现了“削足适履”和“错误移植”的情况。

作者的初衷应该在于借鉴西方新近流行的理论来认识并指导中国旅游领域的公共服务体系建设，然而由于没有十分清晰地了解相关理论的相互关系与适用条件而导致理论理解和应用出现偏差。

当然，国内学界关于公共服务及其提供机制与方式的理论成果，也普遍存在基于西方发达国家的背景来进行空对空的理论推演因而缺少可行性考虑的弊端，理论成果的政策指导意义普遍不强[29]。

其实，一个好的理论，其产生离不开它的背景，而介绍、引用某一理论，也不能仅看理论本身的知名度和时髦度，还要了解该理论产生及适用的环境，无视现实环境的差异而盲目引用某一理论，不但可能产生理解上的偏差，还可能误导实践，因为“实践不仅在于人们做了什么，而且还在于人们做某事的意义及其行为发生的环境”[30]。

因此笔者主张，在关注或运用国际前沿理论的同时，不能唯前沿理论是从，还要深入了解某一理论产生的背景和某种模式的内在运行机制；在借鉴国外现实经验的同时，也不能简单套用其经验，而要把握国外经验背后的运行机制与环境状况，并依据中国现实给出具有可操作性的意见。

三、对旅游公共服务问题的基本认知
（一）认知旅游公共服务问题的基本框架：5个W和1个H
笔者认为，要从理论上对旅游公共服务问题全面认知，离不开对下列六大基本问题的回答：①what：旅游公共服务的内容与属性是什么；②who：旅游公共服务的主客体是谁；
③when：旅游公共服务适合在旅游活动的什么阶段提供；④where：旅游公共服务适合在什么地域提供；⑤why：为什么需要旅游公共服务；⑥how：旅游公共服务应该怎么提供。

上述问题涉及旅游公共服务的内涵与外延，旅游公共服务与一般公共服务和市场化服务的关系，旅游公共服务的供给机制、供给主体、服务对象与供给模式，以及旅游公共服务供给的时空环境等基本问题。

已有的各种界定方式瑕瑜互见。

相对而言，李军鹏、郭胜、谷艳艳的界定比较符合学术逻辑与生活实践，至少在旅游公共服务的主体与客体（who）、基本属性和内容（what）这几大范畴上给出了恰当的解释，观点也比较一致。

其中，郭胜和谷艳艳还分别对形成原因（why）与提供的空间范畴（where）作出了回应。

上述三定义也存在不足，例如，李军鹏的定义将旅游公共服务的提供主体完全限定为旅游管理等相关公共部门，忽略了中央和地方政府在旅游消费政策等宏观公共服务作用的发挥；郭胜的定义笼统提为“满足游客需求”，易令人混淆游客的共同需求与个性化需求；谷艳艳将公共服务固化为“公益项目和配套设施等物质结构”，使其无法包容非物质形态的服务，有违公共服务的基本形态特征。

在这里，笔者依据5个W和1个H，提出一种新的旅游公共服务定义方式，希冀有更强的概括力和解释力。

旅游公共服务，是指政府及其公共部门运用公共权力和资源，为了满足旅游者的共同需求，并基于目的地公共利益而向旅游者提供的不以营利为主要目标的服务。

政府可以采取多种机制和方式提供旅游公共服务，从而提高服务效率。

这一定义的具体含义包括：旅游公共服务本身是非营利性和公益性的产品和服务；旅游公共服务的提供者内在地就是政府及其公共部门，其对象是旅游者。

旅游者的共同需求和目的地公共利益的性质及其客观存在决定了政府提供旅游公共服务是正当的，也是应该的。

政府可以通过多种机制和方式提供旅游公共服务，其目的是为了提高服务效率而非转移责任。

对上述内涵及其依据进一步阐释如下：
1.为什么需要旅游公共服务（why）
这是一个前提性问题，需要率先阐明。

由于我国旅游业发展初期面临着从外事接待型事业向创收型产业转变的需要，因而旅游业在改革开放后一直被当做纯粹经济产业看待，“旅游是一个高度市场化的领域”的呼声一直很强[31]，因此许多人会质疑“旅游领域为什么需要公共服务”。

笔者认为这种判断和质疑没有依据。

首先，旅游领域的公共服务原始性存在。

人们出游所必须的闲暇时间的制度性规定，交通、通讯等基础设施，依托公共资源形成的旅游吸引物，无一不属于公共服务范畴。

因此，即使认为旅游领域的大多数服务是市场性的（假设占60%～70%），那也不意味着旅游业是百分百的市场领域。

除了经济功能，旅游还具有很强的文化交流和生活福祉功能，因而也具有明显的公众事业属性[32，33]。

正如利珀（Leiper）所言，“旅游只是部分市场化”，所有的旅游者都有一些非市场化行为，都要使用非市场化的产品和服务[34]。

戴维森（Davidson）早就指出，“把旅游定义为产业是不正确的，这一定义有损于旅游的真实情况。

旅游是一种社会经济现象……它更像是一个影响许多产业的…部门‟。

”[35]他还指出，把传统上并非是“产业”的旅游当做产业对待，固然在争取政府对产业的重视上有利，然而它同时也带来了一些严重后果：产业边界不清令人质疑，理论解释力差，在赢得公共资金支持方面处于不利地位。

“作为一个…产业‟，旅游被看成是谋求私利的，而事实上旅游是一个地区经济繁荣的重要组成部分”[35]。

各地旅游发展的经验，验证了戴维斯的这一判断，显然比仅将旅游业当做产业看待的判断更符合实际。

除了吸引物和基础设施等要素，旅游市场秩序的维护、旅游者消费权益和目的地公共形象的维护、作为综合旅游吸引物的旅游目的地的营销推广，也。