论我国公共服务的社会化与市场化

论我国公共服务社会化与市场化的发展趋势

一、背景

20世纪80年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革这一世界性潮流早已势不可挡。不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入这一浪潮之中，其传统的行政模式受到了这一改革运动的巨大冲击。在这场改造政府的革命中，逐渐形成了一种全新的行政理念，这种新的行政理念包括：政府行政应该以顾客或市场为导向，政府应开放公共服务领域，实现公共管理社会化，注重提升公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，政府在工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的，与此同时，公共服务的社会化、市场化、法治化也顺理成章地成为政府的改革方向。正是在这种国际背景和国内改革发展的需要之下，我国自90年代以来，开始推行政府的治理模式变革，公共服务的社会化和市场化取得了一定的成就，在缓解了政府公共财政提供公共服务的紧张状况的同时，通过引入市场机制和竞争机制，提高了公共服务的水平，改善了公共服务的质量。但与此同时，在不断发展和完善公共服务社会化和市场化的进程中，不可避免的暴露出了一些问题和缺陷，如公共责任的模糊和私人垄断、公共利益的缺失、公平问题等，尚有待解决。毫无疑问，完全实现公共服务的社会化和市场化将是一个长期的过程，因此对于现阶段公共服务社会化和市场化发展趋势的正确把握便显得非常重要，这不仅能有效地解决当前存在的问题和缺陷，减少发展的阻力，同时也可以使其保持正确而稳定的发展路线，确保公共服务社会化和市场目标的最终实现。

二、公共服务社会化和市场化的内涵

公共服务社会化和市场化是指将原来由政府承担的一些公共服务职能大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共产品和公共服务，一些私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织等非政府组织都将成为公共物品和公共服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务和产品的市场化使许多过去由政府提供的产品和服务改为由非政府管理组织提供，政府大量地提供服务和产品的组织剥离出来，转为企业或者社会中介组织，使许多的政府部门和组织与政府脱离关系；同时政府管理的事情减少，职责减轻，机构和人员减少成为了必然趋势。

公共服务社会化和市场化的具体方式有多种，如公共服务项目签约外包、公私伙伴关系和使用者付费、以私补公打破政府垄断、公共服务的社区自治等都是很好的方式，它不仅有效地补充了政府在公共服务供给方面的不足，通过这种多元主体间的相互竞争还可以提高公共服务的供给质量和效率，并最终提高政府的公信力。

三、公共服务社会化和市场化的理论依据

公共服务社会化和市场化的产生和发展有其特有的理论依据。20世纪80年代，基于公共选择理论、公共管理理论、治理理论基础之上的新公共管理运动、

政府再造、重塑政府、企业家政府等西方改革浪潮，正是公共服务社会化和市场化产生并推动其不断发展和完善的原初力量。由此可以看出公共服务社会化和市场化主要有以下三个方面的理论依据：

（一）公共选择理论

美国学者詹姆斯·布坎南等人创立的公共选择理论，宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道。对此，这一理论在政治领域中引入了经济领域的理性经济人假设，并以此来对政府管理活动进行分析。在该理论看来，政府机构工作效率大多不尽人意，根源便在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏竞争性。

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，它主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。因此，公共选择理论重新强调市场的价值，它给政府开出的药方就是要让政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，其中，公共服务市场化可以说是解决公共物品提供低效率的较佳途径。

（二）新公共管理理论

产生于20世纪80年代中后期的新公共管理理论，其核心便在于解决政府和其他公共部门的管理问题。关于公共服务的社会化和市场化，新公共管理的思想主要包括：合理划分政策职能和管理职能，重新定位政府角色；调整政府与社会的关系，重归小政府模式；利用市场和社会力量，推行公共服务市场化；引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率；强调以顾客或服务对象为中心，提高公共服务质量。

（三）治理理论

20世纪90年代以来兴起的治理理论成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念，对世界各国的行政改革探索也产生了重要影响。在这一理论中，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，同时它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。公共治理理论强调的便是多元主体治理，这为打破公共物品政府垄断开启了思路。

治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现为：

第一、政府的职责是掌舵而非划桨

政府要保证公共服务的质量和效率，就必须认识到自己能力的有限，认识到“掌舵”，即做出关于公共服务的决策和制度创新活动，才是自己的真正职责，而非“划桨”，即提供公共服务。对此，政府可以从直接经营竞争性物品和生产供给服务中逐渐退出，让市场去生产与供给竞争性的物品和服务。

第二、政府治理主体的多元化

治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。当代政府所面临的复杂性、动态性和多元性的环境，以使得政府无法成为唯一的治理者。因此，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理主体的多元化使得公共服务提供主体相应的多元化成为可能。

第三、把竞争机制引入政府的公共服务

治理理论的一个重要内容就是将市场的激励机制、竞争机制和私人部门的管理方法与手段引入到政府的公共服务中，建立一个竞争性的政府。而在政府公共服务中引入竞争，将鼓励政府在公共服务利于的革新，提高公共机构人员的士气。