从财政投融资角度看政策性银行的改革发展

从财政投融资角度看政策性银行的改革发展

发布时间：2015-12-24 作者：郑建库

财政投融资和政策性金融的根本作用在于充实社会先行资本，填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白。既体现政府政策取向，又在一定程度上体现信用原则。

一、财政投融资和政策性金融概念

（一）财政投融资

财政投融资是一国政府为实现特定的产业政策和财政政策目标，以国家信用为基础，筹集资金，特别是民间的闲散资金进行统一管理和运用。

财政投融资属于政策性投融资的范畴，它与一般的财政预算拨款或投资不同，也异于商业性投资，是介于这两者之间的一种资金运作方式。其资金来源的性质和资金运用的范围决定了财政融资具有不同于其他融资方式的特点。财政投融资的主要目标是贯彻国家产业政策，促进本国经济结构的调整、经济增长方式的转变，对企业和商业银行的投资行为具有诱导作用。财政融资具有以下特点：一是有偿性。财政融资是政府采取有偿的手段来运作，要求偿还本金或给予投资者回报。二是政策性。财政融资以国家为主体，按照政府特定的政策目标进行资金投放，明显地负载着政府的特定政策目标和意图。三是安全性。财政融资是有偿的，其运作往往有政府参与其中，甚至有政府的履行担保，对于投资者来说，这种投资是相对安全的。四是资金使用期限长。财政投资资金一般来说是无限期使用的，即使是财政信用融资，期限也最短要达3至5年，长则20年，远比一般银行贷款期限长得多。

（二）政策性金融

目前对政策性金融的概念和定义，理论上仍没有一致和公认的界定。一般认为，政策性金融是与“商业金融”和“民间金融”相对的概念，多成为“公的金融”。（白钦先，王伟，2013）。

日本学者对政策性的理论研究相对较多，主要有：政策性金融是公共部门所从事的金融活动（贝冢启明，1981），政策性金融是政府为了实现一国的产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段（小滨裕久，奥田英信，1994）。我国学者瞿强（2000）认为政策性金融是后发展国家为了实现一定的政策目标而采取的手段，它主要是通过建立政府银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更为优惠的条件，为特定的最终需求者提供中长期信用。丁孜山（2001）认为，政策性金融是在政府或政府部门的支持和规划下，以国家信用为基础，严格按照国家规定的范围、对象（行业、领域），用直接或间接的方法，贯彻、服从和配合国家特定的经济和社会发展政策而进行的一种特殊性金融行为。贾康（2010）认为，政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专业化管理”等特征，是有别于一般商业性金融资源配置机制的一种金融创新，或可以称为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。政策性金融包括政策性融资业务，也包括其他的政策性金融服务业务，如政策性保险、政策性担保等。胡学好（2006）认为政策性金融是一切规范意义上的政策性金融手段，是一切带有特定政策意向的贷款、贴息、投资、担保、保险等一系列资金融通行为的总称。政策性金融以国家信用为基础，从事不以盈利为主要目标的政策性融资，支持经济发展中需要政府支持的领域、产业、部门以及特定经济环节的发展，实现政府对经济的调节和管理。政策性金融是商业性金融的必要补充，对健全优化货币金融体系的整体功能发挥了重大作用。

从上述对政策性金融定义的理解看，以国家信用为基础，实现政府意图是各方对政策性金融的共识。政策性金融本质上是政府利用自身的信用所从事的一种融资活动。从这个角度看，政策性金融与财政学中的财政投融资概念有一定的交集。财政投融资和政策性金融两者的根本作用在于充实社会先行资本，填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白。既体现政府政策取向，又在一定程度上体现信用原则。

二、现阶段我国财政投融资和政策性金融的状况

（一）财政投融资

改革开放以来，尤其是党的十四大以来，财政投融资体系在我国得到了快速发展，地方政府投融资平台、基础设施建设特许权授予融资方式、城市市政建设投资债券发行等日益壮大，我国的财政投融资制度即取得了显著的成果。

目前，我国的财政融资主要可分为以下几类：一是预算内拨款融资。1994年深化投资体制改革后，只有科教文卫、国防、行政等公益性事业和项目才实行预算内拨款，从融资的角度看，此类资金的数量也极为有限。二是“贷改投”融资。主要对在实行“政企分开”和“政资分开”的情况下，国家财政投资通过授权有资格代表国家的投资公司、资产经营公司、企业集团等机构来进行。三是建立和实行财政周转金制度。主要有支农周转金、支持工业企业周转金、支持商贸企业周转金、支持文教企业周转金、支持不发达地区周转金以及形成了各种基金等，对扶植重点产业、培植财源、促进经济发展起了积极作用。四是政策性银行融资。五是预算外专项建设基金。指国家为加快基础设施和基础产业的发展，将铁路、公路、航空、电力、邮电、通信等部门提价后征收的资金，作为本行业投资建设的专项基金。六是财政补贴。是财政无偿拨款支出的特殊形式，属于转移性支付。

（二）政策性金融

我国政策性金融的标志性事件是1994年国家组建了国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行，意味着我国政策性金融与商业性金融的分离迈进了一大步。随着后续陆续成立的中信保等政策性信用出口担保机构，我国的政策性金融体系逐渐完善。但从总体上看，政策性银行在我国政策性金融体系中占据主导地位。

三、对我国政策性银行改革发展的思考

通过上述分析可以看出，从依托政府信用这一大的框架看，政策性银行乃至政策性金融是属于财政投融资范畴的概念。现阶段，我国正深化三家政策性银行的改革，从政府信用和财政投融资的角度，理解政策性银行的改革有以下启示：

一是正确理解政策性金融的业务属性。由于以国家信用为基础，政策性金融具有一定的财政属性，但由于强调资金偿还，又具有一定的商业性金融属性，所以对政策性银行的运营和风险管控和商业银行具有一定的相似之处。

二是正确理解政策性银行的机构属性。以国家信用为依托进行融资属于财政投融资的范畴，和一般的以机构信用为基础的商业融资行为有较大的区别。机构的风险更多为日常的运营等因素影响，应更多重视资产的质量状况。

三是正确理解政策性银行的风险属性。由于具有一定的财政投融资特性，政策性银行所从事的业务和领域具有部分公益性，收益相对较低，和商业银行相比，政策性银行运营中的主要风险是业务操作中的合规风险，这也是世界各国政策性银行一般重视内部控制和业务流程的主要原因，对于业务运营后盈利或者亏损，则不是对其考核的重点。（作者单位：特华博士后科研工作站）