新形势供地政策与土地节约集约利用

新形势供地政策与土地节约集约利用

一、土地节约集约利用的概念及作用

土地集约利用的概念最早来自于英国古典经济学家李嘉图在地租理论中对农业用地的研究，其内涵是指在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后，土地集约利用的概念被引入城市土地研究中，形成城市土地集约利用的概念，它是指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下，通过增加存量土地投入、改善经营管理，合理规划增量土地、衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，取得良好经济效益、社会效益和生态效益的动态过程。

节约是相对于浪费而言（针对无偿）；集约是相对于粗放而言（针对有偿）。

建设用地节约集约利用的特征是：用地结构合理、生产技术先进、生活空间舒适。

城市土地集约利用包括三个层面的涵义：一是土地产出高效化，即不断增加存量土地投入，提高土地利用率及产出率，获得土地产出的最大化。二是土地布局和土地结构合理化，即城市土地利用方式之间高效协作，使城市健康高效发展。三是土地利用效益的综合化，即城市土地利用在追求经济效益的同时，应体现经济、社会和生态环境效应的统一。

二、土地政策解读

自2004年以来，国家出台和实施了一系列新的政策，加强土地资源管理，促进土地利用方式的转变。2004年10月21日，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年8月31日，国务院发出了《关于加强土地调控有关问题的通知》，2008年1月3日，国务院又发出了《关于促进节约集约用地的通知》。其内容包括：一是要按照节约集约用地原则，重新审查和调整各类相关规划，以达到控制城市用地规模、严格土地使用标准。国家将出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设的建筑密度、容积率、绿地率。凡不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，土

地使用标准不符合建设标准和设计规范的，必须及时调整和修改，严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。二是要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。土地闲置满两年、应当依法收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。积极引导使用未利用地和废弃地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。要提高开发区的土地利用效率，鼓励开发利用地上地下空间。加快开发区土地节约集约利用评估及更新工作。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。三是发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全节约集约用地长效机制，今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。四是强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用，严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。五是建立节约集约用地考核制度，落实了节约集约用地的责任。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级

考核，考核结果向社会公开，作为下达土地利用年度计划的依据。增强各级政府节约集约用地的责任感，转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，科学规划用地，着力内涵挖潜，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

可以说，一系列政策的出台和实施对土地利用管理工作带来了新的情况、新的变化。

1、建设用地计划更加趋紧。

一是计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据，点供项目实行先用后补，从而实现对所有用地的计划控制，以扭转只管住审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。二是土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控，为此，在现有农用地转用计划指标基础上，补充了“新增建设用地控制指标”，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设占用未利用地，也统一纳入计划管理，管住未利用地，使得用途管制更加完整，从而达到实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。三是计划执行的监管和考核得到进一步强化。一方面，要求加强土地统计监测，采用现代技术手段加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积；另一方面，将各地新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核的依据。对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。省里明确，每个县土地利用总体规划每年原则上只能调整一次，而且必须有充足的、符合法律要求的理由。因此，以建设项目调整规划的难度加大，建设项目的审批更加体现出按规划用地、按计划批地。新政策实施后，用地计划长期趋紧已是国土资源管理的常态。

2、建设用地成本越来越高。

政策调整后，地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将有所下降。工业用地基本达到现行基准地价的水平。城镇土地使用税的调增，也增加了已取得土地使用权人的保有成本。

3、市场化配置土地资源的要求更高。工业和经营性用地全面实行招标拍卖挂牌出让制度。对国家机关办公和交通、能源、水利等基