公民社会的兴起对政策制定的影响

公共政策

*基金项目:本文系国家社会科学基金项目阶段性研究成果,项目批准号为:05BZZ018。

公民社会的兴起对政策制定的影响﹡

霍海燕

[摘 要]改革开放以来,随着国家与社会关系的调整和社会主义市场经济体制的建立,中国公民社会开始兴起。公民越来越多地借助于各种民间组织进入公共政策制定过程,影响政府的政策导向。公民社会的兴起提升

了公民的参与意识,扩大了公民参与政策的范围,促进了政府政策制定模式转换和多元互动政策主体的出

现。同时,公民社会的兴起也加剧了政策制定过程中的利益博弈,给政府的政策合意带来困难。

[关键词]公民社会;政策制定;公民参与;模式转换

[中图分类号]D638;C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)02-0055-03

公民社会是指相对独立于国家的民间公共领域以及

与之相关联的价值或原则, 其基础和主体是各种各样的

民间组织。 [1]随着改革开放的逐步深化,国家与社会关

系的调整以及社会主义市场经济体制的建立,中国公民

社会开始兴起。公民社会的兴起对公共政策的制定产生

了深刻的影响。

一、扩大政策制定中的公民参与

公民参与政策制定是现代公共政策的基石,公民参与

公共政策制定的一个重要前提条件是公民主体性意识的

强化。从历史上看,我国一直实行高度集权的政治统治,

国家权力渗透到社会生活的各个层面, 强国家弱社会

的局面长期存在,社会及公民个体意识被 全能 国家

所淹没。作为历史产物,中国人背着沉重的历史包袱,

具有许多浓厚的非现代化因素,如积淀于民族心理中的

依附意识、臣民意识、家族观念、迷信盲从、官本位思

想等,公民主体性意识淡化,参与意识不强。改革开放

以来,随着社会主义市场经济体制的建立与完善,我国

政府职能不断转变,国家与社会关系得以调整。 政企分

开 、 政社分开 、 政事分开 的过程实际上是国家权

力边界从无限到有限的界定过程,是国家主动退守,还

权于社会、还权于民的过程。一系列改革措施的出台带

来了国家与社会的结构分化,造成了社会自由空间的出

现和不断扩大,直接促进了一个具有相对独立性与自主

权的公民社会的形成。根据民政部发布的 2006年民政

事业发展统计报告 公布的数据,2006年我国民间组织

数量已达到35.4万个,比上年增长10.6%,其中社会

团体19.2万个,民办非企业单位16.1万个,基金会

1144个。我国公民社会的兴起表明公民主体性意识的增

强,公民深层次的权利意识开始觉醒,公民试图通过政

治参与的行为维护自身的利益。

目前,我国公民参与政策制定主要体现在政策方案设

计与政策方案选择方面。传统的政策方案设计通常由政

府机关的有关部门负责。由于政府部门自身的局限性,

在政策方案设计技术上难免存在着认知能力的缺陷,难

保政策方案的公正和科学。公民社会兴起以后,我国公

民积极参与政策方案的设计,各级政府也往往运用网络、

媒体等方式,为公民参与政策方案设计提供各种渠道与

机会,面向公民社会征求政策方案。公民参与政策方案

的设计与论证工作,一方面促使政府公开决策信息, 阳

光 作业;另一方面为政策设计提供了智力支持,弥补

了决策主体的技术缺陷,克服了决策者的自利性倾向和

偏袒性倾向,促使政策制定者趋于理性。

在政策方案选择阶段,择优标准的确定是方案选择的

关键。什么是最优的政策方案?除了政策制定者要全面

把握各种政策方案的精确性、可行性、经济效益与社会

效益以及它们的利弊得失,以做出合理的抉择以外,还

应该听听政策对象的意见。因为,任何政策方案都要付

诸实施,公民对政策方案的认可、接受是政策方案得以

顺利实施的保证。公民社会兴起后,我国公民往往通过

听证会制度帮助政府论证和选择政策方案。公民参与政

策方案的选择,不仅是公民具体利益的实现,而且加强

了公民与政府的沟通,强化了政府政治稳定的基础。

约翰 克莱顿 托马斯说过: 今天,政府做出公共

决策的方式发生了重要的变化。人们已经不能再接受这

样的观念,即政府的公共政策是由那些掌握权力、声称

代表公共利益但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制

定的。新技术发展的刺激,直接推动了信息快速的扩展

和传播,越来越多的公民逐渐认识到,他们有能力影响

公共政策

那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。于是,

接下来的结果就是,他们不断地要求在公共政策过程中

获得发言的机会。 [2]我国公民社会的兴起提升了公民的

参与意识,扩大了公民参与公共政策的范围,促进了政

府制定政策质量的提高。同时也培养了公民对政治体制

的归属感和认同感。 公民参与带来的最重要的回报是它

对于民主价值发挥的作用。 不断增强的公民参与通

过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督,

来增进政府以及公共管理者的责任性。而更加有力的公

民参与还保证了公民对政府决策的接受性,这就为政府

提供了合法性的基础。 [3]

需要指出的是,目前我国公民社会发展还很不成熟,

中国的公民社会还是一种典型的政府主导型的公民社

会,具有明显的官民双重性。 [4]因而,公民在政策制定

中的参与程度在很大程度上取决于政府政策制定的开放

程度,包括决策信息的开放、决策程序的开放、参与渠

道的开放等。但是,我们也应该看到,中国公民社会的

兴起无形中对政府的决策带来了压力,迫使政府在政策

制定中开始关注公民的意见,尽可能给公民提供参与的

渠道和机会,这对促进决策民主化的提高和政府政策制

定模式的转换是有价值的。

二、促进政策制定模式的转换

政策制定模式是对政策制定者在政策制定过程中有

规律的、反复出现的政策行为的一种抽象描述。建国以

后,我国建立了高度集中的计划经济体制。国家对经济

生活进行直接干预,对经济资源实行高度垄断,对全社

会生产、流通、分配与消费实行严密的指令性计划。在

政策制定模式的选择上采取的是自上而下的政府主导模

式。这种自上而下的政府主导模式的突出特点是以精英

决策为主,政策输入方式采取内输入方式。[5]在政策制定

过程中,政策输入的主体是权力精英,社会利益的表达

和综合主要由政府内部的权力精英来承担,社会力量和

公民对决策的影响很小。整个政策制定系统呈现出一个

封闭的体系,政府与外部之间缺少必要的交流,政府几

乎垄断了决策信息,决策过程基本上是不透明的。

社会主义市场经济体制的建立改变了我国传统的以

公有制为主的单一的所有制结构,形成了以公有制为主

体、多种经济成分共同发展的多元所有制,这种变化也

带来社会结构的变化和公民的利益分化。利益分化促使

利益主体的多元化,也导致各种民间组织的大量出现。

我国公民社会的兴起,一方面强化了公民的主体性意识,

促进公民积极参与政策制定,表达自己的利益要求和维

护自身利益;另一方面公民开始在权利意识觉醒的基础

上为了共同的利益追求自愿结成非营利性组织。随着公

民社会的兴起与发展,越来越多的民间组织开始影响政

府的政策制定。 80年代后成长起来的众多的民间组织已

经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大

动力源。 [6]在公共政策的制定模式上,逐步实现了由

政府内生型 向 政府外生型 的转化。[7]

美国政治学家戴维 伊斯顿认为公共政策的制定是

一个输入与输出的转换过程,要求和支持的输入和输出

过程。如果政策要求与支持来自政策制定系统内部属于

内输入;如果政策要求和支持来自政策制定系统外部属

于外输入。改革开放以来,随着社会主义市场经济的发

展,我国传统的以国家为总代表的单一利益主体的格局

被多样化、多层次利益主体的新格局所取代。利益主体

的分化必然带来利益差别的扩大,利益要求的输入量增

加,过去单一的内输入方式已经不能完成利益要求的输

入任务。特别是我国公民社会的兴起提升了公民的参与

热情,对政府的政策制定形成了一定的外在压力,迫使

政府关注公民的利益诉求,提供多样化、制度化的输入

渠道,及时、有效地将各种不同的利益要求输入到决策

中枢,以满足公民社会发展的需要。近几年我国民间组

织发展迅速,大量民间组织的存在实际上已经成为公民

要求与支持的组织载体和输入管道。 正是输入成为连接

社会生活非政治领域中和政治领域中所发生的事情之间

的实际纽带。 [8]可以说,我国公民社会的兴起促进了政

府政策制定模式的转换,公民的要求与支持已成为政府

制定政策的重要原料,当今许多政策出台都是官民互动

的结果。

公共政策制定模式的转化带来了政府决策理念的变

化,由传统的重视权力转向重视公民,重视官民之间的

合作。这样就促使政府权力向社会回归,促进政府决策体

系逐步由封闭走向开放、促使多元互动的政策主体的出

现。同时,政策制定模式的转换也打破了政府对决策信

息的垄断,将政府决策置于社会和广大公民的视野之中,

在公民社会的监督下呈现 阳光决策 的特征。

三、加剧政策制定中的利益博弈

公民社会的兴起是社会利益分化的结果。由于社会利

益的多元化形成了多种利益群体,进而产生了多个为了

共同利益追求而结成的民间组织。因为,社会中的个人

只有在成为团体成员并为团体利益进行活动时才能够在

政治生活中发挥作用。民间组织存在的基本价值之一是

促进其成员的公共利益。可以说, 参与党政机关的政

策,尽可能地影响党政机关的政策,使之有利于自己的

组织和成员,是达到这一价值的重要手段。 [9]由此可以

看到,随着公民社会的兴起和发展,民间组织越来越多,

政策制定中的利益博弈现象愈加激烈。政策制定中各民间

组织的利益博弈给政府的政策制定带来了多重影响。

第一,利益博弈有利于政府进行利益协调和利益综

合。 政策是一种资源,谁得到了政策,谁就拥有了一定

资源。 [10]政府制定政策的过程实质上是利益选择、利益

协调、利益综合和利益落实的过程。在政策制定过程中,

各民间组织为了获取更多的资源,保证其成员利益的最

大化展开了激烈的竞争。政策制定中的利益博弈给各民

间组织提供了一个充足的利益表达机会,通过利益博弈

可以使政府充分了解各个民间组织的利益诉求,了解各

团体的政治态度与价值取向,从而在协调利益关系、解