不起诉制度运行中存在的问题及对策

我国的不起诉是人民检察院代表国家行使公诉权的一种行为方式。

刑事诉讼法对不起诉的种类和条件、不起诉决定书的制作和送达以及对不起诉的制约和救济做了规定，基本上形成了我国比较完善的不起诉制度，这为不起诉在司法实践中的正确适用提供了法律依据和制度保障。

但不起诉制度在司法实践中的运行仍存在许多问题，值得进一步研究。

一、不起诉的学理分类和适用条件不起诉是指人民检察院对侦查机关（部门）移送起诉的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任，或其犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除处罚，以及对于补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，从而不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。

根据刑事诉讼法第142条第1款、2款和第140条第4款的规定及司法实践情况看，不起诉有三种：绝对不起诉，指人民检察院对于案件符合法定情形时，必须作出的不起诉决定；相对不起诉，是指人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，依法可以作出不起诉决定；存疑不起诉，是指人民检察院对于证据不足的案件，经过补充侦查，仍然认为证据不足的，依法作出的不起诉决定。

这三种不起诉的条件分别是：（一）绝对不起诉的条件，依照刑事诉讼法第142条第1款的规定，具体指①情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；②犯罪已过追诉时效期限的；③经特赦令免除刑罚的；④依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；⑤犯罪嫌疑人、被告人死亡的；⑥其他法律规定免于追究刑事责任的。

从诉权角度讲，对这类案件，人民检察院或不具有诉权或诉权已经消灭。

因此，人民检察院只能作出不起诉决定而毫无酌定余地。

（二）相对不起诉，又称酌定不起诉，依照刑事诉讼法第142条第2款的规定，其条件具体涉及到多个刑法条款，适用该种不起诉的法定条件是：（1）犯罪情节轻微，①这里的犯罪情节是指定罪情节，既包括犯罪实施过程中的事实情况，也包括行为人犯罪前的一贯表现和犯罪后的态度；②人民检察院认为被不起诉人的行为已构成犯罪，但其犯罪情节轻微。

人民检察院认为已构成犯罪，并作出不起诉决定，并非实体上的定罪权，是人民检察院对案件进行权衡后，认为放弃这种起诉权更为适宜，这是行使诉权的一种方式；③审查确定犯罪情节是否轻微，不仅要看犯罪实施过程中的事实状况，而且要看行为人犯罪实施前的一贯表现及犯罪后的态度等。

（2）依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚。

这是适用相对不起诉的主要条件，“不需要判处刑罚”与刑法第37条的规定“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚”是一致的，而“免除刑罚”主要指刑法中规定可以免除处罚的情况。

（三）存疑不起诉，又称证据不足的不起诉。

刑事诉讼法第140条第4款规定“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”。

这就是说，人民检察院提起公诉的案件，必须犯罪事实清楚，证据确实、充分。

而退回负责侦查的机关、部门进行补充侦查，侦查终结后人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件，可以作出不起诉的决定。

这是“无罪推定”原则的具体体现，也与刑事诉讼法第162条第3项的规定相呼应。

当然，作出不起诉决定后，若发现新的证据，符合起诉条件的，可以撤消不起诉决定，决定提起公诉。

二、不起诉制度在司法实践中的运作情况及其存在的问题我国刑事诉讼法虽然规定了三种不起诉制度，虽然在理论上我们也明晰了该制度本身所具有的法律价值，但由于刑事司法改革等诸种原因，使现实不起诉的实践与设计不起诉的法律价值之间存在着对立。

从笔者对沾化县人民检察院不起诉案件的调查情况可以看出存在以下问题：（一）由于领导机关对适用不起诉有严格控制的刑事司法政策意向，诸如对于“相对不起诉案件，明确提出除极个别情况外，均应起诉”，结果造成这一类型的不起诉案件几乎不存在。

直接导致法律的此项规定形同虚设，由此带来的负面效果是显而易见的。

可以看出，领导机关对立法机关在修正法律时取消免予起诉时仍存余悸的心理状态，一直影响到对适用不起诉制度的理解和适用，总是担心不对不诉权严加防范，终有一天不诉权如同免予起诉权一样会从法典中消失。

一些检察机关对不诉权的司法政策已经在社会上产生了一定影响，其表现有二：一是宽捕宽诉，不起诉的案件几乎为零；二是“精
密司法”，片面的追求起诉率、有罪率和胜诉率，视不诉为败诉。

（二）法律适用方面存在问题。

适用绝对不起诉普遍遇到的一个问题，就是没有犯罪事实存在或犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的案件，人民检察院能否作绝对不起诉处理以终止刑事诉讼，还是必须将案件退回侦查机关（部门）作撤案处理。

如我院办理的公安机关移送的犯罪嫌疑人艾比拉·亚森故意伤害（防卫过当）一案，检察机关认为艾比拉·亚森的行为属正当防卫，但在适用程序上发生分歧，是直接作出不起诉决定，还是退回公安机关作撤案处理。

刑事诉讼法第141条第1款所规定的六种情形均属法定不起诉，因此作不起诉处理并不准确，显然第2款和第3款亦均不适用。

由此可见，刑事诉讼法对绝对不起诉情形规定仍有疏漏，对经查明为无辜的被不起诉人适用六项中任意一项都不够准确，无辜者均有行为不端之嫌。

而在本案中艾比拉·亚森的行为属正当防卫，根本未实施犯罪，不符合起诉条件。

而借鉴刑事诉讼法第15条之规定，对无辜的犯罪嫌疑人不作出不起诉决定，而退回公安机关依法撤案，便没有法律依据。

（三）“公诉转自诉”的冲突1、不起诉决定书的法律效力问题。

刑事诉讼法第143条规定“不起诉的决定，应当公开宣布，并且将不起诉决定书送达被不起诉人和他的所在单位”；人民检察院《刑事诉讼规则》第294条第2款规定“不起诉决定书自公开宣布之日起生效”。

从上述规定可以看出，应是公开宣布在前，送达在后。

也就是说，将不起诉决定书送达给被不起诉人及被害人时已经是生效的决定书了。

但根据刑事诉讼法有关规定分析，人民检察院作出的不起诉决定书发生法律效力的时效，主要取决于被害人、被不起诉人和公安机关是否在法定期限内对不起诉决定提出异议，若在法定期限内没有提出异议或异议不成立，不起诉决定才发生效力。

2、不起诉决定生效后，取消强制措施对后续诉讼的影响。

按照刑事诉讼法第142、143条的规定，不起诉决定一经公开宣布，在押犯罪嫌疑人应立即释放。

但从实践中看，人民检察院依照程序对不起诉决定进行复议、复核、复查后，发现不起诉决定不当，决定对此案提起公诉时，由于已公开宣布不起诉决定，犯罪嫌疑人已脱离控制，有的甚至长期潜逃，致使不当不起诉决定无法及时得到纠正。

3、“公诉转自诉”案件，被害人能否到人民检察院查阅、摘抄、复制该案的诉讼文书及有关证据材料。

人民检察院作出不起诉决定后，被害人不服，可直接到法院起诉，并承担举证责任。

根据刑事诉讼法第171条的规定，对缺乏罪证的自诉案件，如果自诉人提不出补充证据，应当说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回。

而公诉转自诉案件的被害人手中的证据往往已向公安机关提供或已被司法机关收集，移送人民检察院，若人民检察院不允许被害人获得有关证据材料，那么，刑事诉讼法第145条及第170条规定的被害人通过直接向法院起诉寻求救济及对公、检不追究被告人刑事责任案件的制约就难以落到实处。

我国刑事诉讼法仅规定了法院受案后，人民检察院将有关案件材料移送人民法院，并没有规定被害人可以从人民检察院那里获取有关证据材料。

所以，在司法实践中，有的检察院不允许自诉人查阅、摘抄、复制有关材料，使被害人不服不起诉决定而向法院起诉，因无足够的证据而被法院驳回。

4、被不起诉人的平等救济问题。

根据刑事诉讼法第146条规定，对人民检察院依照刑事诉讼法第142条第2款作出的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以在法定期限内向人民检察院申诉。

这对保护这种被不起诉人的合法权益无疑具有重要意义，同时也是对人民检察院检察权的一种制约。

但对人民检察院依照刑事诉讼法第142条第1款规定的情形作出的不起诉决定以及依照第140条第4款规定的证据不足作出的不起诉决定，如果被不起诉人不服，包括被不起诉人死亡，其近亲属不服，能否向人民检察院申诉，刑事诉讼法未作规定。

我们知道，依法不追究刑事责任的不起诉，在许多场合下是在实体上认定犯罪嫌疑人有罪，如果被不起诉人认为自己无罪，而对其作出的不起诉决定书中未予认可，事实上可能侵害了被不起诉人的合法权益；证据不足的不起诉，尽管仅具有程序处分性，但在实践中的确存在一部分被不起诉人是无辜的，或者是合法的行为人，甚至是对社会作出有益的行为者。

三、解决对策（一）进一步提高对不起诉制度的认识，保证人民检察院依法、充分行使不起诉权，并有效防止不起诉权被滥用。

我国刑事诉
讼法吸收了当今世界刑事诉讼理论的文明成果，有条件、有限制地采用了起诉便宜主意，对确实认为没有追诉必要的案件，赋予检察机关根据案件中实际情况灵活处理、便宜行事的自由裁量权。

不起诉制度的建立，有利于更好的保护当事人的合法权益，符合诉讼民主原则；它简化了诉讼程序，减少了诉讼环节，缩短了诉讼时间，这样在很大程度上减轻了讼累，符合诉讼经济原则。

同时也有利于“非刑事化政策”之刑法思想的贯彻。

笔者认为，规定不起诉这一做法，在新刑事诉讼法施行初期，虽有积极的一面，它确实是保证不起诉案件质量的有效途径之一，但从长远看，弊大于利，特别是将不起诉率的高低作为衡量工作的一项指标，是不合法、不科学的，应该取消规定不起诉案件比例的做法，提倡依法、充分行使不起诉权。

同时，要积极探索在新形势下行使不起诉权的最佳途径和方法，加强科学的、行之有效地监督和制约，最大限度的实现不起诉的立法初衷。

（二）为解决人民检察院对无辜者涉嫌犯罪案件的处理问题，维护无辜者的合法权益，首先要完善立法，扩大人民检察院撤消案件的范围。

即凡人民检察院经审查起诉程序确认无犯罪事实的，人民检察院应当撤消案件；其次，补充绝对不起诉的法定条件，将“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”作为依法不追究刑事责任的不起诉理由之一。

这样做的好处是：第一，有利于保护无辜者的合法权益，及时纠正刑事诉讼中的错误。

对于没有犯罪事实的犯罪嫌疑人，若不及时将其从诉讼中解脱出来，非要退回公安机关处理，其合法权益将连续处于被侵犯状态，有的甚至很难解脱。

第二，有利于加强人民检察院对公安机关的监督和制约。

在我国，公安机关与检察机关在刑事诉讼中是分工负责、互相配合、互相制约的关系，如果将不应追诉的案件退回公安机关处理，则有违于人民检察院的法律监督职能，并且由于缺乏具体的监督机制，“退案”并不能保证公安机关的自行纠错，从而也就不能退案处理的质量。

第三，有利于节约司法资源。

由于检察机关的退案，公安机关势必对案件进行重新审查，然后才能作出处理决定，这与由人民检察院直接处理相比，无疑需要耗费公安机关大量资源，分散公安机关打击现行严重犯罪的精力。

而将上述案件纳入检察机关直接处理范围，可以避免上述弊端，符合诉讼经济原则。

（三）关于“公诉转自诉”遇到的问题，笔者以为：第一，有关法律和司法解释应明确规定：被害人不服不起诉决定，向人民法院起诉的，可以自行或委托代理人到人民检察院查阅、摘抄、复制该案有关的证据材料。

理由如下：首先，从我国设立不起诉制度立法本意来讲，赋予被害人直接向人民法院起诉的权利，是为了加强对检察机关行使不起诉权的监督与制约，同时也是为了解决被害人告状难的问题。

若被害人不能从人民检察院那里获取有关证据材料，被害人便难以实现寻求救济之目的，也无法实现对检察机关行使不起诉权的监督制约目的。

其次，我国刑事诉讼法第36条规定了辩护律师和其他辩护人有从检察机关获取相关证据的权利，这一规定之目的是为了维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益及诉讼机制。

那么，作为被害人，也理所当然的拥有这一权利。

第二，设定不起诉决定时效制度。

在不起诉宣布后的一定时间内（一般以7天为宜），公安机关、被害人、被不起诉人对不起诉决定没有异议的，不起诉决定才发生效力，在押的犯罪嫌疑人才能释放。

若公安机关、被害人、被不起诉人对不起诉决定有异议并在规定期限内提出复议、复核、申诉或起诉时，在复议、复核决定和人民法院受理此案之前，原不起诉决定不得生效。

当然，为了维护被不起诉人的合法权利，这个生效期不宜过长，人民检察院复议、复核以一个月为宜，人民法院裁定是否受理的期限以7天为宜。

（四）针对被不起诉人的不被平等救济的问题，建议扩大被不起诉人行使申诉权的范围。

曾有人认为，“不起诉就已经对犯罪嫌疑人不定罪了，还申诉什么？”这种观点是不对的，“不定罪”与“无罪”是两个性质完全不同的概念，在法律上“不定罪”并不完全意味着承认犯罪嫌疑人无罪，对于有犯罪事实的人来说，足以体现法律的宽容，但对于无辜者来说，应当给被不起诉人一个申请救济的程序，以便再讨一个说法，还其一个清白。

如前所述，依照刑事诉讼法第142条第1款的被不起诉人对不起诉中未认可自己实体上的无罪，处于维护自己合法利益的考虑，应享有申诉并请求认定的权利；同样，依照刑事诉
讼法第140条第4款的被不起诉人在证据不足，不符合起诉条件的情况下被不起诉，并不表明被不起诉人在客观上没有犯罪，因而被不起诉人如果认为自己根本没有犯罪，因而不服不起诉决定的，应有权向检察机关申诉，通过申诉来寻求法律救济。

因此，法律应赋予被不起诉人对检察机关作出的所有不起诉决定享有申诉权。

参考书目：1、陈光中主编《诉讼法理论与实践》人民法院出版社；2、樊崇义主编《刑事诉讼法实施问题与对策研究》中国人民公安大学出版社；3、张穹主编《公诉问题研究》中国人民公安大学出版社。

注：参见刘生荣、蔺剑、张寒玉《刑事不起诉的理论与司法实务》第156页，检察出版社。

山东省惠民县人民检察院·邵珠山沾化县人民检察院·杨寿河。