整体性治理的实践探索_深圳一体化大交通管理体制改革案例分析_丁煌

整体性治理的实践探索

———深圳一体化大交通管理体制改革案例分析

丁

煌，高峻

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

摘

要：深圳一体化大交通管理体制改革本质上是一项整体性治理的实践探索，是在整体性治理理念下对交通

管理体制的发展与创新。作为一种新型的交通管理模式，

一体化大交通管理体制所秉持的治理理念，遵循的治理原则，选取的治理工具都与整体性治理相契合；相应地，整体性治理理论也从职责设置、组织架构、运行机制和法规制度等方面昭示了一体化大交通管理体制的未来发展方向。

关键词：整体性治理；城市交通体系；大部门体制；一体化大交通管理体制；深圳中图分类号：D630.1

文献标志码：A

文章编号：1005-460X （2011）06-0005-05

收稿日期：2011-07-18

基金项目：国家社会科学基金重点项目《提高政策效能与我国地方政府公共政策执行力研究》（11AZZ004)

作者简介：丁煌（1964—），男，河南息县人，教授，博士研究生导师，从事公共行政与公共政策研究；高峻（1978—），男，湖北枣阳人，行政管理专业博士研究生，从事地方政府行政改革研究。

通畅的交通是城市发展的活力源泉，而科学、高效的管理体制则是实现城市交通可持续发展的重要保障。在世界中心城市的交通体系向综合化和一体化发展的背景下，构建与之相适应的一体化大交通管理体制大势所趋。2009年，深圳市政府新一轮政府机构改革，在以往机构改革的基础上新组建设立了深圳市交通运输委员会，初步建立了真正意义上的一体化中心城市大交通管理体制。深圳一体化大交通管理体制是在党的十七大提出的“大部门体制”改革目标与原则下构建的，其现实运作中治理工具的选择、协调和整合的策略、运行机制的构建都凸显了整体性治理理论的核心理念。在某种意义上说，深圳的一体化大交通管理体制改革本质上正是整体性治理的一次成功的实践探索。

一、深圳一体化大交通管理体制的形成历程与内涵阐释

深圳是我国大陆最早进行大交通管理体制改革的城市。从世界先进城市的管理经验来看，先进城市一般都具备一体化的大交通体系以及与之配套的管理体制作为保障，为提升城市的竞争力提供了强力支撑。深圳作为我国改革开放的前沿城市，其城市化水平和工业化水平都接近于国际先进城市，长期以来也一直致力于建立一体化的综合交通体系。一

体化的综合交通体系需要体制机制作保障，因此，深圳在建立一体化综合交通体系的同时，积极探索交通行政管理体制改革，以建立集海、陆、空、铁等方式于同一部门的综合交通管理体制为起点，历经多轮改革，最终使一体化大交通管理体制得以形成与确立。纵观深圳交通管理体制改革的历史沿革，其改革实践总体上可以划分为“交通管理体制综合化”和“交通管理体制一体化”两个阶段。

1988年9月，深圳市政府交通办公室改为深圳市交通局，负责全市的公路运输、水路运输、市内公共交通（含出租小汽车）、航空运输、铁路运输、邮电通信的管理、协调及交通邮电行业安全管理［1］。经过此次改革，深圳在中国大陆率先形成了综合运输的大交通管理体制，其交通管理体制改革进入了“大交通管理体制”即“交通管理体制综合化”阶段。此阶段的特点为：（1）形成了“一城一交”的管理模式，建立了对公路、海、空、铁及城市交通等各种交通方式和组成要素综合管理的综合交通管理体制，实现了对各种交通方式的横向统筹管理；（2）综合交通管理体制的组织形式固化为政府职能部门列入政府序列；（3）综合交通管理职能根据社会经济发展和形势变化不断调整和优化；（4）交通领域的政企分开、政事分开被不断推进，政府职能实现进一步转变。

然而，尽管这一阶段深圳的交通管理体制实现了对各种

交通方式的横向统筹管理，但各种交通方式特别是城市交通的纵向运行职能，即交通政策、标准、规划、建设、运营、管理、服务和应急等职能仍分散在不同的部门；交通纵向运行职能仍然存在多头管理、政出多门、职能交叉、权责不对等的现象，同时全市还存在“城市道路网”和“公路网”两套体系，这些问题已成为深圳综合交通发展的瓶颈。为此，2009年7月，深圳市启动新一轮政府机构改革，根据深圳市政府机构改革方案，设立深圳市交通运输委员会（简称市交通运输委，挂深圳市港务管理局牌子），为市政府工作部门，负责全市公共交通、轨道交通、道路交通、道路（含城市道路与公路）、港口、水运、空港、物流及地方事权的航空、铁路的行业管理；统一负责城市交通规划、建设、管养职责，承担保障城市道路交通畅通的责任。2010年8月，深圳市交通运输委本着“各定其位、职能错开、重心下移、分级管理、权责一致”的原则，按照“三统三分”(统一规划、统一标准、统筹盘子、分级管理、分级负责、分块实施)模式，对委属部分单位部门工作职责分工进行调整。①通过此轮改革，深圳初步建立起一体化的大交通管理体制，深圳交通管理从此进入一体化大交通管理的新时代。

综观深圳一体化大交通管理体制的初步形成过程，可以得出这样的结论：“一体化大交通管理体制”实际上是“大交通管理体制”和“一体化交通管理体制”两个概念的集成。“大交通管理体制”主要是针对我国“传统交通管理体制”而言的。我国传统交通管理体制的基本特征是将交通要素进行人为分割，把交通行政管理权分配给规划、建设、交通、公安等不同部门，由此形成对公共交通的“多头管理”模式。2008年初，以“大部门体制”理念为突破口的新一轮政府机构改革拉开帷幕，交通运输行业的大部制改革随之起步。针对旧有交通管理模式的体制性障碍，2009年，交通运输部向各地印发了《地方交通运输大部门体制改革研究》和《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》两个研究报告，为各地交通部门概括出大部门、大管理、大统筹、大协调的改革思路。在中央改革思路的引领下，一些城市和地区开始探索“一城一交”的综合交通管理模式，即大交通管理体制。这种交通管理体制的主要做法是成立市交通委员会，全面统筹该城市的交通运输规划、道路和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，并负责对城市内的铁路、轨道交通、地铁、民航等其他交通方式的综合协调。可见，“大交通管理体制”实际上是将交通管理的核心职能划归同一主管部门下，实行交通资源管理的横向整合，其实质可以看做是在“大交通”和“大部制”这两大理念指导下，将交通管理主体进行整合与重构，并将涉及交通发展的职能集成归口交通主管部门负责的一种交通管理体系与制度。

相比之下，“一体化交通管理体制”则是建立在对“一体化交通系统”的管理基础上的。一体化交通系统是城市发展和交通产业发展到一定阶段的必然产物，主要包括各种交通运输方式的一体化、交通运输规划、设计、建设、运营、管理、服务和应急等环节的一体化、交通运输系统的资源（需求、供给、信息）的一体化，等等。作为一体化交通体系建设的根本保障，它不是公路、水路、铁路、航空等运输方式的简单叠加，追求的是发挥各种运输方式的综合效力，是各种运输方式的无缝衔接和零换乘。为打造一体化的交通运输体系，不少发达国家遵循交通发展的规律，为提高交通运输系统整体的内部协调和集成水平，普遍依据大部门、宽职能原则，通过功能整合和专业统筹将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，建立了对各种运输方式实行综合统一管理的一体化交通管理体制，实现管理机构和职能的“集中化、专业化、扁平化”。

由此可见，作为“大交通管理体制”和“一体化交通管理体制”的集成与发展，“一体化大交通管理体制”符合公共交通与经济发展之间的客观规律，能在更大程度上克服旧有交通管理体制的弊端。确切地讲，这里的“一体化”偏重于英文中integration一词的含义，意指“整合”。所谓整合，就是指将一些零散的事物、物质或资源通过某种方式而彼此衔接，从而实现系统的资源共享和协同工作，其主要的精髓在于将零散的要素集成在一起，并最终形成有价值、有效率的一个整体，以发挥最大的价值。因此，可以将“一体化大交通管理体制”中“一体化”的内涵归纳为以下几个方面：

第一，交通资源的统筹化。公共交通不仅包括以客流、车流、物流为表现的动态交通，还应包括与车辆停放相关的道路、枢纽、场站、停车设施、交通安全设施等静态要素。在这种理念指导下，交通管理也理应遵循“一体化”理念，它不仅要求将所有涉及交通发展的职能统一归并到一个部门，建立大交通管理体制，还要求对路网的规划、建设、管理、养护等管理职能进行一体化整合，归口交通主管部门负责，突出强化交通主管部门在管理城市交通体系上的主导地位。

第二，管理体制的整合化。“一体化大交通管理体制”实现了在交通管理领域中管理体系和制度的横向、纵向的一体化和有机整合。一方面，通过成立大部制形态的交通主管部门，横向统筹管理城市各交通方式、各专业和各要素，全面实现了管理资源的整合和管理职能的统一；另一方面，纵向上通过交通综合部门和专业部门的科学合理的职能分工，实现了将交通管理的政策、规划、设计、投资、建设、管理和服务等各个方面权责的科学配置。通过建立“各定其位、各司其职、职能错开、权责对等”的行政运作机制，促使相关政府部门之间配合的协调、高效和顺畅。

第三，运作机制的协调化。从管理过程的运作机制来看，一体化大交通管理体制着力于构建交通部门与其他职能部门以及内部各组成部门之间的分工协作机制，以实现整个政

①参见深圳市交通局政工人事处编印的《深圳市交通局机构编制文件汇编》（2009年7月—2011年3月）。