对公益诉讼制度的几点思考

对公益诉讼制度的几点思考

【摘要】随着新的《民事诉讼法》对公益诉讼的首次正面回应，对于我国是否应当建立公益诉讼的争论落下帷幕。但该条款过于粗糙，从主体到程序设置均引发了学界新一轮的争议。文章从这些争议的规定展开分析论证，以期能对公益诉讼之立法完善有所裨益。

【关键词】公益诉讼；原告主体资格；公益诉讼范围

近年来，“公益诉讼”时常见诸报端，成为了热门词汇，似乎已然成为公众期望用之以抵御公害事件、维护公共利益的武器之一。1996年丘建东状告邮电局长途电话多收费，要求赔偿1.2元，拉开了中国公益诉讼的序幕。从此，涉及公益民事纠纷案件频频发生。尽管其中个别案件已胜诉，然而由于当时我国尚未建立民事公益诉讼制度，使得众多涉及公共利益的案件不是以败诉就是以不予立案而告终。

2013年1月1日实施的新民诉法首次引入公益诉讼条款，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步。

一、公益诉讼的内涵及特征

公益诉讼就是以公益为目的的诉讼。即在公共利益被侵犯的情况下，有关的主体向法院提起诉讼，寻求司法救济以保护公共利益。民事公益诉讼与传统的“三大诉讼”相比，具有如下独特的法律特点：

（一）本质上的公益性。公益诉讼的本质就在于公民和社会通过司法途径保护社会公共利益。诉讼要求改变被告的行为方式，甚至可能要求改变国家控制或规制这些侵权行为的方法和标准，以促使已发生的或可能发生的侵权行为得以改善。这也是民事公益诉讼与其他诉讼的最本质区别之所在，是民事公益诉讼在促进社会进步方面的重大意义之所在。

（二）诉讼请求的不确定性。公益诉讼不需要必须有现实的损害发生作为前提，而是即便没有现实损害，只要能合理判断出有损害公共利益的潜在可能，就可以起诉违法行为人，要求其承担相应的法律责任。以此可以更加有效地维护国家利益免受不法侵害，提前预防损害结果的出现。

（三）当事人诉讼地位的差异性。在公益诉讼中，双方当事人的地位可能相差悬殊。[1]因为能侵害到社会公共利益的主体一般都会有强大的经济基础做后盾，比如垄断行业；还有可能侵害到社会公共利益的情况就是公权力的行使，这种情况往往表现在以行政机关被告的公益诉讼中，纯粹的仅凭个人力量很难造成对社会公共利益的损害。在这些情况下，很明显侵害者是处于强势地位的，而作为诸多受害者其中一员的公民个人，其地位是相对较弱的。

二、公益诉讼中的原告资格问题

新民诉法将公益诉讼的主体限定为“有关机关、社会团体”的规定既审慎又保守，还存在模糊不清的嫌疑。

（一）有关机关应该明确。对于检察机关这个“有关机关”代

表国家提起公益诉讼应该是不存在疑议的。因为，检察机关充当公益诉讼代表并提起诉讼是各国通例，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在我国，人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，由检察院以国家公益代表人身份提起诉讼，是履行法律监督权的最佳途径。但笔者认为，行政机关不宜作公益诉讼的原告，原因很简单，行政机关担负着执行法律管理国家事务的职能，可通过行使职权制裁违法行为，没有必要通过诉讼方式；而且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成起诉制度的混乱和行政权的过分扩张。

（二）对于相关的社会团体，由于其本身的公益属性和发展的专业性和广泛性，其作为民事公益诉讼的原告能够获得更多的公众认同，和尽量减少法律外因素的干预方面也具有积极作用。但是，社会团体有其自身的和外在的不足。当社会团体内部分歧较大或有利益冲突时，其作用便大打折扣。而且，目前，中国的社会团体尚未成熟，力量不足，若将公益诉讼的原告资格单独赋予社会团体，不具有稳定性和可靠性。因此，保留其原告资格，承认其提起诉讼的可能性，既可使其在某些情况或发展成熟时提起诉讼名正言顺，也是对公益诉讼主体制度的良好补充。

（三）新民诉法并没有将个人作为公益诉讼的原告主体。在法治社会里，只要存在救济的必要，就应赋予公民司法保护请求权，而不应因形式化的原因将它堵在司法大门外。诉权作为一种公力救济的必要应与时代同步发展，相应的，诉讼中原告主体资格的确定

也应遵循这一规律。[2]根据《宪法》第二条之规定，人民依照法律规定，可以通过各种形式和途径管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务，即国家和社会权利来源于公民权利，在根本上统一于人民权利。从这个意义上讲，国家和社会权力来源于人民权利，派生和从属于人民权利。因此，赋予公民个人公益诉权符合人民主权这一宪法原则。从个人提起公益诉讼的负面影响来看，民事诉讼法修正案草案将个人排除在外是出于滥讼、司法资源浪费的角度考虑。在实际操纵中可以通过程序设计避免这一负面影响。

三、公益诉讼的范围问题

新民诉法对公益诉讼的范围只列举了污染环境和侵害众多消费者合法权益两种情形。公共利益的范围非常广泛，远远超出了这两种情形，这种原则性的规定在司法实践中很难把握，同时，公共利益的界定也是理论界的一个难题。鉴于此，建议通过进一步的司法解释，结合当前社会关注的热点、焦点和重大事件频发领域，通过列举式的方法对提起公益诉讼的范围做全面、可操作性的规定。[3] 具体而言，公益诉讼的范围大致包括以下几个方面：（1）重大环境污染事件；（2）重大食品药品安全事件；（3）垄断、不正当竞争等侵害消费者权益的案件；（4）侵害、破坏、浪费公共设施等国有资产的案件；（5）社会保险案件；（6）其他可诉公益案件。[4]随着社会的不断发展和进步，新问题、新情况将不断出现，这就需要司法解释根据不同时期的社会需求来确定公益诉讼的受案范围，以切实维护国家和公共利益。

四、结语

对公共利益的尊重体现了一个国家的法治文明。公益诉讼是维护社会公众合法利益的有效途径。为公益诉讼提供有力、有效的法律程序保障，乃民事诉讼法的应有之义。笔者认为，公益诉讼入法是民事诉讼法历史上的标志性事件，应当借助民诉法修改的契机，明确公益诉讼的原告资格问题，并使其与其他条文相互衔接和协调，建立具有中国特色的民事公益诉讼制度，实现在公益诉讼中，有法可行，行之有效。

【参考文献】

[1]颜应秋.公益诉讼法律制度研究[m].北京：法律出版社，2008.

[2]谢文哲，刘东.民事诉权新探[j].东方法学，2012（5）：71.

[3]高晓楼.浅谈公益诉讼的受案范围[j].山西煤炭管理干部学院学报，2006（2）.

[4]白龙，李潇.公益诉讼大门轻启（关注·聚焦民事诉讼法修改系列报道二） [eb/ol].人民网. http：

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