美国农业补贴政策及其启示

美国农业补贴政策及其启示

农业是一种经济效益低、风险性大的弱质产业。根据国际贸易中的比较利益理论，在市场经济条件下，农业是很难得到资金支持和保护的。但是农业同时又是一个特殊产业，各国为了保证农业在国民经济中基础性地位，都不同程度地对农业进行支持和保护。农业补贴长期以来是大多数国家稳定农业，缩小城乡差距，调节国民经济结构的重要措施。其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

美国作为世界农业大国，也许人们很难想像，占全国人口不到2％的美国农民，不仅养活了近3亿美国人，而且还使美国成为全球最大的农产品出口国。美国农民之所以有这样大的“本事”，除了与美国农业体制、科技进步等因素有关外，另一个非常重要的因素就是美国政府长期以来实施的农业补贴政策。通过财政直接付款的方式来填补政府对农户所保证的价格与市场价格之间的差额，既保证了农户的收入又能够向消费者廉价提供农产品，并确保了国际竞争力。

美国农业补贴的演变

美国对农产品的补贴可谓源远流长，已经有70多年的历史了。自20世纪30年代罗斯福政府制定临时农业法案（“农业调整法”）开始，美国政府为维护农业生产者的收入，制定了一系列的农业支持政策，相继出台了数十个有关农业补贴的法律，对农业进行了长期高强度的补贴，形成富有特色的综合性农业补贴体系。其中最主要的是制定目标价格，对农产品进行差额补贴。也就是在农产品价格低于目标价格时，农场主可以根据农产品的销售量，获得市场价格与目标价格之间的差价补贴。其主要运作方式是，农场主以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款；当市场价格高于目标价格时，农场主可按市价出售农产品，用现款还本付息，如市场

价格低于目标价格，农场主可把农产品交给农产品信贷公司，政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。为此，每年美国政府大约要支出120亿美元的价格补贴款。另外，为控制农产品价格的下跌，美国政府还对种植面积进行限制，实行休耕补贴。这一政策一直延续到1996年。

1996年美国对原农业法案进行了调整。在这次调整中，对保护农业资源环境、乡村基础设施建设、农业科技、农产品市场信息等方面的国家财政投入政策变化不大，但改变了过去对农产品价格支持的政策、将政府对农业的部分国内价格支持改为对农民收入的支持，并计划在新法案实施的7年期间，给农户约356亿美元的收入补贴。政府取消了目标价格和市场差价补贴，只保留最低保护价。农户可以依据种植面积（减去15％另有补贴的休耕面积）和常产及最低保护价，计算好预期收入，农户收入如果低于预期收入就可以获得政府的补贴。

1996年的农业法案使美国政府不再完全保护农产品价格，使农业逐步走上自由发展的道路，政府的补贴有所减少。但执行两年以后，情况发生了变化。从1998年起，由于国际市场农产品价格普遍下降，再加上美国农业政策刺激了农业的增长，农产品过剩加剧，农产品价格下跌，农民的收入有所下降，原计划的补贴额不够。为此，美国政府又推出两项保障农民收入的政策。一项是“作物收入保险计划”，另一项是“市场损失补助”，帮助农民克服市场经营风险和自然风险。1999年，政府又增加60亿美元的农业支出，用于补偿农民的市场损失和农作物歉收损失。到2000年，政府的农业支持支出又在1999年的基础上继续增加，政府用于农业的补贴高达280亿美元。

2002年5月，美国国会通过了新的农业法案，对1996年农业法案进行调整，决定进一步增加政府对农业的拨款。该法案规定在今后6年内，政府用于农业的拨款将达到1900亿美元，比原来的农业法案所确定的拨款增加了近80％。法案主要内容包

括：对原来享受巨额补贴的谷物和棉花种植者增加补贴；对近年来已取消补贴的羊毛和蜂蜜等生产者重新给予补贴；对历来基本上不予补贴的奶牛养殖者、花生种植者也开始提供补贴。法案还将用于土地保护的开支增加80％，这将使过去很少得到政府拨款支持的畜牧业以及水果和蔬菜生产者明显受益。

美国现行农业补贴的方式

美国农业补贴政策的具体方式和方法发生过很多变化，但基本原理没有超出三种类型。一是支持性收购，与我国的粮食保护价收购类似，只不过在具体操作方式上有一些变化。例如，农民在按支持性价格将粮食卖给国家后，如果市场价格发生了上升，农民还可以把粮食再要回来，拿到市场上去卖，而把原来支持价格的钱加上适当的利息还给国家。二是差价补贴，原理是事先确定一个目标价格，然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。三是脱钩补贴，这是1996年以来新实行的办法。补贴数额只与基期（1991年—1995年）的产品种类、面积和单产有关，而与现在的种植产品种类、产量和价格均没有直接关系。

现行农业补贴政策的产品补贴在实质上，也是由上述三个部分构成的，只是在称法上有些不同。

1、贷款差额补贴。可以说是美国农业补贴政策的基石，具体的实施办法是政府预定某种农作物的销售价格（实际上是最低保护价），农民在播种季节前，可用未来的农作物产量作为抵押品，并根据按最低保护价计算出的金额向政府申领贷款。农作物收获后，当市场价格高于最低保护价时，农民可按市场价格销售农产品，偿还所借贷款，多出部分就是利润，归农民自己所有；当市场价格低于最低保护价时，农民按市价出售农产品后，在偿还政府贷款时，就可以从中扣除实际出售收入与保护价之间的差额，不需要全额偿还所借贷款。市场价格与最低保护价之间的差额就是政府向农民提供的直接补贴。

2、“直接支付”，即所谓的“不挂钩补贴”，也是延续原来农业法的做法。直接支付额为“支付率”与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种产品的支付率已经在新农业法中明确确定。支付面积是农场基期种植面积的85％。现行农业补贴政策确定的基期面积是1998年一2001年四年的平均值。支付单产是指1995年确定的水平；新增加的大豆和其它油料的支付单产根据1998年—2001年四年平均值乘以一个系数，该系数是全国大豆和其它油料作物1980年—1985年平均单产与1998年—2001年平均单产之积。支付面积和支付单产一经确定，便保持不变，与以后每年的生产情况无关，也与市场价格无关。这也就是“不挂钩”的含义。这项政策是1996年实行的政策的延续，但是，由于基期面积由以前的1991年—1995年平均值更新为1998年—2001年平均值，因此，对生产可能产生一定的影响，因为农民可以预期基期面积的定期调整，从而不再是完全不挂钩的了。当然，这种影响比起直接的价格补贴，要远远为小。

3、“反周期支付”。反周期应当是反周期性价格波动之意。单位产品的反周期支付由两个价格之差决定的：一是目标价格，现行农业补贴政策中对各种产品的目标价格水平做出了明确规定；在理论上，这个价格被认为是较为理想合理的价格。二是有效价格。现行农业补贴政策中对有效价格的界定是：当市场价格高于贷款率时，有效价格等于全国平均市场价格与直接支付之和；当市场价格低于贷款率时，有效价格等于贷款率与直接支付之和。全国平均市场价格与直接支付之和等于或大于目标价格的情况时，不进行反周期支付，因为这时农民的收益己经达到或超过了目标价格。反周期支付的存在，在理论上使得农民的实际所得之和为目标价格，只不过在不同的市场条件下，收入的组成部分有所不同。一个农民可以获得的总反周期支付等于单位产品反周期支付额与支付面积和支付单产之乘积。在补贴方法上，与原有的“直接支付”相同，并捆绑在一起发放。这实际上相当于提高