三旧改造法律问题分析

三旧改造法律问题分析

作者：叶谋

来源：《法制与社会》2020年第02期

关键词三旧改造法律问题土地管理

作者简介：叶谋，广东树本律师事务所。

中图分类号：D920.4; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; 文献标识码：A ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; DOI：10.19387/ki.1009-0592.2020.01.193

在我国土地资源供应、需求矛盾日益突出的背景下，政府部门推出了以节约用地、拓展发展空间为目标的三旧改造政策。从2009年广东省佛山市进行三旧改造试点开始，涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造在各地成绩斐然，已上升至全国发展战略。但是由于涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造涉及利益较多，以三旧改造主体不明确、集体土地直接流转法律规定缺失等为代表的法律问题也日益突出。

基于此，对涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造法律问题进行适当剖析就变得非常必要。

三旧改造主要指旧厂房、旧城镇、旧村庄改造，其是国土资源部、广东省开展、推进的节约用地试点重要举措。根据2009年广东省颁布的78号文件可得出，三旧改造内容主要是城乡规划确定不可作为工业用途厂区用地、城市市区“退二进三”产业用地（原厂房用地重新规划作住宅用地）、淘汰类产业原厂房用地、列入“万村土地整治”的示范工程村庄、布局不合理且条件滞后的城镇存在、与安全规定或者环保规范不相符的厂房用地等。

（一）三旧改造发动主体不明确

我国《民法通则》第七十四条与《中华人民共和国土地管理法》第八条及第十条，分别将“村农民集体和乡镇农民集体”“农业集体经济组织内农民集体”作为农村集体土体所有权主体，没有对农民集体组织形式进行详细阐述，导致三旧改造实践中所有权主体虚位，影响了三旧改造法律责任认定工作的顺利进行。

（二）缺乏集体土地直接流转法律规定

在我国现行法律法规中，农村、城市间仅存在“土地征用”一种交易形式，国家禁止商业性、民事性土地流转行为。这种情况下，集体土地使用权就受到了严格限制。农村、城市集体

土地使用权在产权方面长时间存在不对等情况，违背了法律平等保护全部公民财产这一立法精神，也对农村居民合法权益造成了一定损害。

（三）三旧改造纠纷案由确定难度大

我国《民法通则》第七十一条虽然对集体土地所有权进行了简单阐述，但是现实情况下涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造行使权能主要为收益、占有。且处分权、使用权限制较多，导致涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造纠纷案由确定难度较大。

（一）明确三旧改造发动主体

三旧改造发动主体不明确直接影响了三旧改造推进过程中各参与者利益，因此，面对与三旧改造息息相关的村委会、政府、农民或城镇居民、房地产开发公司等参与者，如何确定三旧改造发动主体，就成为三旧改造法律规划的首要问题。借鉴我国《宪法》第十条规定、地区土地房屋等财产征收立法规定、境外国家土地房屋等财产征收立法规定，可得出国家为三旧改造发动主体，其可以依据法律法规要求，对农民、集体土地实行征收、征用并给予补偿。而三旧改造实践过程中，直接需要征收、征用土地房屋等财产的主体为具体的企业法人、个人、国家机关、事业单位。基于此，我国《土地管理法》第四十三条、《城市房地产管理法》第九条也规定了任意单位、个人建设使用土地需依法申请，而农民集体土地则不得出让。只有在法律范畴内将规划区内农民土地转为国有土地后方可有偿出让。上述条例均未过分强调三旧改造发动主体为政府部门，也没有将其他主体排除在三旧改造发动主体以外。

基于此，可从三旧改造区域内土地性质入手，对三旧改造中涉及居民集体土地、农民集体土地所有权人法律地位进行逐一明确。同时在明确集体经济组织定位的基础上，为了更好的保障农民在法律范畴内权益，应对农民集体内涵、组织形式进行清晰界定。以便为三旧改造因集体建设土地所有权主体组织形式、内涵不明确导致的农民合法权益损害问题出现。

（二）构建完善的集体土地直接流转法律规定体系

针对现阶段涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造实务操作过程中出现的问题，为保证涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造工作落到实处，一方面，可以农村建设用地、城市规划区域内建设用地所有群形式间差异入手，借鉴国家规划区域内土地特别是商品房建设用地可依法流转的特点，在现行法律规定中为农村建设用地自由流转限制进行适当拓宽。从长远来看，为了充分贯彻落实法律平等保护全部公民财产、法律面前人人平等这一立法精神，应将基于集体土地流转的城乡二元结构限制性规定进行修订。同时在我国《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法通则》等法律法规中，将相关条例删除，并增设与集体土地直接流转相关的系统性规定。

另一方面，为了从根本上摒除现行土地所有权二元制结构导致的法律障碍，应以集体土地转制问题为核心，在我国现行房地产法律制度中，将土地征收、土地国有化转制等方式纳入法律体系，以便为三旧改造政策推行过程中集体土地国有化问题解决提供法律支持。如借鉴广州市《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》的相关规定，针对全面改造的城中村，可以依据改造跟进、改制先行的原则，将农民、村委会、村集体经济组织分别向居民、居委会、股份制企业转化，促使城中村集体性质土地转化为国家所有，受城市管理与保障体系约束。从本质上而言，改造跟进、改制先行主要是以村集体征收为目标，在将城中村等集体土地转性为国有土地后再进行改造开发。基于上述要求，结合粤府<2009>78号文件实践经验，可以从法律层面入手，对三旧改造政策中关于集体土地直接流转法律进行进一步规范、细化、具体化，以便进一步丰富涵盖《城市规划法》《土地管理法》《城镇房地产管理法》等法律的管制體系，为全国性质三旧改造政策实施提供具体的指引及法律依据。如为促使多数三旧改造土地与现行城市规划要求相符，可以依据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）文件中纲领性政策，从协调城乡规划操作视角入手，进行“三旧”改造规划的编制。并明确政府主导背景下市场参与行为规范，以便为三旧改造工作加速推进提供依据。

（三）补充三旧改造纠纷案由确定适用法律

从本质上而言，涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造纠纷案由确定为案件名称的核心模块，其直接反映了案件所涉及法律关系性质，可以为涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造案件纠纷处理提供依据，进一步提升司法统计及实体法运行准确性、科学性。因此，相关部门应结合最高人民法院发布的《民事案件案由规定》《关于修改<民事案件案由规定>的决定》等文件，综合考虑集体土地征收、房屋及厂房拆迁、土地使用权收回等问题，制定恰当、一致的案由处理标准。同时考虑到涵盖旧厂房、旧城镇、旧村庄的三旧改造不仅具有城中村居民集体土地、广大农村农民集体土地旧村庄改造，而且涉及了国有土地旧厂房、旧城镇改造，因此，可以根据上述改造主体不同性质，选择对应的法律。

对于国有性质土地上旧厂房、旧城镇改造纠纷案由确定而言，可以选择我国国务院在2011年颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》。同时考虑到该条例仅适用于城中村居民集体土地、广大农村农民集体土地，不适用于旧村庄改造，因此，应对《国有土地房屋征收与补偿条例》进行适当分解。即在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》立法实践的基础上，考虑历史、现实因素导致的城市土地并不是全部为国家性质问题，根据实际情况，进行恰当分析。如城中村土地属各城中村居民集体，需依据城乡规划法有关规定，对基础设施落后、危房集中等地段，进行旧城区改建。并依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定、《新征收条例》的相关规定，给予被收回土地的土地使用权人公平补偿、或者适当补偿。公平补偿要求对被征收土地房屋等财产价值补偿高于土地房屋等财产征收决定公告日类似被征收土地房屋等财产市场价格，对于部分城市国有土地上被征收者，可以根据其公平补偿;而对于城中村居民集体土地上被征收者，则可以依据《新征收条例》的相关规定，给予其