香港行政监督局管理制度

香港行政监督制度评价
2008年05月20日
香港今天的骄人成就举世瞩目，究其原因，除香港具有优越的地理环境和成熟的市场机制外，高效、廉洁和政府运作机制，对其经济发展也起到了保证和促进作用。

而政府的高效、廉洁，很大程度上依靠行政监督的施行才得以实现。

因此，研究香港行政监督制度，不仅有助于人们对港英政府运作的进一步了解，而且，通过借鉴其先进经验，对于完善我国行政监督制度，也大有裨益。

本文拟对此作一粗浅探讨。

一、香港行政监督制度的产生与完善
香港的行政监督制度是港英政府推行的一套对行政机关及其公务人员进行监督制约，以保证政府的廉洁与高效的制度。

这一制度存在于港英政府的日常运作中。

它的产生与完善都和香港的政治体制相联系。

香港因由港英政府管治，其政治体制基本上按英国殖民地的统治构架发展而成。

这一政治体制的主要特点，可概括为以下几个方面：
1、政府的权力结构呈金字塔型：港督依据《英皇制诰》、《皇室训令》等宪法性文件，作为英王在港的统治象征行使权力。

他处于权力金字塔的顶端，集香港的立法、行政大权于一身，兼任驻港英军总司令；
2、立法局并不是殖民地人民的代议机关，它只是受港督领导，为港督制订法律提供咨询的非独立的机构；
3、整个政治体制以行政系统为权力中心，行政体系采取层级制方式，由上而下，由内到外，各级义务员层层向上负责，再由港督向英国政府负责；
4、行政官员都由委任形式而选举产生。

这一政治体制有利于英国对香港的统治，英国只要控制港督，就牢牢地掌握了香港的统治权。

但它不是以殖民地人民的同意或选择为基础，不存在自下而上的制约，也缺乏灯似英国的议会与政府间和权力制衡机制。

权力缺乏监督制约是危险的，会导致政府的腐败、低效，最终将危及英国在港的殖民利益，因此，建立对行政部门及公务员的监督制度就非常必要。

在殖民统治前期，这一制度极不完善，主要是行政系统内部的监督、立法局有限的监督以及直接向英国海外审计总长负责的核数署的监督，港英政府自身未建立专门的监督机构。

监督制度的不完善，导致政府机构内部权力集中，官僚主义、渎职现象严重，贪污受贿成风，
行政效率低下。

二战后，香港的经济、政治地位在国际上不断提高，港英政府在行政管理上的深、广度不断增加，与此同时，市民的行政参与意识、民主意识也不断增强，对政府的要求不断提高，因此，迫切需要健全对行政机关及公务员的监督制度。

在这一点上，港英政府的工作卓有成效。

一方面，健全已有的监督机构，适时建立新的机构：自1971年始，核数署脱离伦敦而向港督负责，组织上开始独立，不受制于其他机构；1974年建立了廉政公署，1978年设立了政府帐目委员会，1989年设立了行政事务申诉专员公署。

另一方面，政府为了更好地代表民意，成立了各种各样的咨询委员会，不仅就具体问题为政府提供咨询，而且监督政府的运作。

此外，各部门内部一般都设有上诉委员会或反贪污组，加强部门内的监督。

这样，一套与香港政治体制相配套的行政监督制度就基本发展完善起来了。

二、香港行政制度的工作目标
香港行政监督制度有着明确的工作目标，归纳起来，主要是：
（一）保证政府及全体公务员的廉洁性。

这是监督制度的首要目标。

贪污在早年的香港已十分普遍，发展到本世纪90年代，已演变成为一种社会风气。

在政府及商界内，行贿贪污非常普遍，对香港造成极大危害。

究其原因，是对行政部门及公务员缺乏行之有效的监督手段。

因此，监督制度的首要任务就是肃贪，保持政府及公务员的廉洁。

（二）保证行政机器的正常运作和行政效率的提高。

香港公务员是港英政府职能的实际执行者和政府权威的发挥者，掌握着行政权力。

行政机器的正常运转和行政效率的提高，有赖于公务员的依法行政、合理行政。

因此，必须加强对他人的监督，对其权力的行使进行制约，以防止其滥用权力，使政府的权力运用正确得当，从而实现政府的管理目标，充分发挥政府的管理职能。

（三）实现公务员管理的法制化和科学化。

港英政府为保证公务员的高素质，仿照英国的文官制度，建立起了一套完整的公务员制度，这从制度上为保障公务员管理的法律化和科学化提供了必要的条件和客观的标准。

但还需对管理活动进行监督，以确保公务员制度的真正实施。

香港通过设立公务员叙用委员会、各部门遴选委员会、公务员薪俸及服务条件常委委员会，工作表现评鉴委员会等各种常设或非常设的咨询，监督机构、监督人事管理的每个环节，以保证公务员管理的法制化和科学化。

三、香港行政监督系统的运作
香港行政监督系统的运作，根据监督主体的不同，可分为内部监督和外部监督两部分。

（一）内部监督是行政系统的自我监督，包括行政部门自身对公务员的监督以及行政部门之间的相互监督。

1、行政部门自身对公务员的监督主要着重于部门自身的控制，可分为两种形式。

一种是各部门的首长依其职权为下属公务员所进行的监督，部门首长对于本部门的工作负有责任，因此，在部门的日常运作中，他必须对下属进行有效的监督，以实现部门的工作目标，这种监督主要是合理性监督，在内容上主要包括工作指导和工作考核。

工作指导是上级在下级履行职务过程中所进行的积极干预，工作考核则是上级对下级公务员的综合表现的一种评价。

香港对公务员有一套考核制度，采取\\\"上级评估下级\\\"和方法，上级主管人员每年都要填写一份工作鉴定表，对下属一年中的工作表现作出评估，考核的结果对公务员的发展颇有影响，起到一定的监督作用。

另一种是各部门都独立设有上诉委员会，防止贪污组等类似的机构，接受市民的投诉，对部门内的公务员进行监督。

如香港警察队就设有投诉及内部调查科，专责接受公民对警队的投放和整顿内纪律。

该科分为内部调查课和投诉警察课，前者重在查处警务人员在操守方面的错误，如不合理兼职，工作严重过失等；后者主要接受市民投诉，调查被投诉的警务人员是否行为不检甚至违法，并负责审查纪律及内部处分程序，研究其责任分担等。

2、部门之间的监督，主要是行政系统内各部门依其职权对其部门形成的监督，如财政司是专责管理香港财经及金融政策的部门，依其职权，负责监督布政司署内财政科、财经事务科、工商科、经济科、工务科以及金融管理局的工作。

而铨叙科作为港英政府里专门公务员管理机构，专门管理人员编制，员工薪俸及服务条件、招聘与任用，人员培训等。

它监督政府内多个部门的人事政策的招待情况，以确保公务员制度的有序运作。

行政系统的内部监督，由于熟悉行政活动情况监督可以直接深入到行政活动的全部过程中，比外部监督更经常，更直接，但是监督存在缺陷，由于它容易受到上下左右的干扰，而同一系统利益的一致性，在某些情况下，常会导致监督扭曲，产生徇私舞弊、贪赃枉法、互相包庇的现象。

香港六、七十年代贪污集团盛行，正是这一缺陷的表现。

（二）外部监督是通过一些专门监督机构和大众舆论，还有法庭的司法审查，对各政府机构、下属官员和全体公务员进行的监督。

香港政治体制的特点，决定了市民的低度参与，市民的监督主要是通过监督机构来实现的，同时，法庭的司法审查，亦大多源于专门监督机构的调查，因此，在香港的外部行政监督中，最重要、最有效的是专门机构的监督了。

香港的专门监督机构繁多，各机构依据不同的法规行使不同的监督职责，概括起来，主要有：
1、立法局的监督。

在香港的政治体制中，立法局虽然只是个咨询机构，但依据《皇室训令》，立法局有权监督政府。

议员可就政府的政策及处理的事务向政府提出质询，以便了解详细情况或敦促政府采取行动。

另外，立法局每年10月对港督施政报告的辩论及3月对政府预算案的辩论，也是议员影响政府、监督政府的重要手段。

立法局属下的财务委员会和政府帐目委员会亦是对政府进行监督的机构。

财务委员会成立于1872年，其依据是立法局\\\"议事规则\\\"第六十条及政制运行中形成的惯例。

财务委员会主要是通过审核和批准公共开支来行使其监督职能的。

政府帐目委员会成立于1987年，成员包括立法局主席及委派的6名议员。

委员会的主要职责是审核核数署提交的有关政府帐目的周年报告，调查核数署发现的政府支出上的损失和浪费现象，并提出补救建设，向立法局提交报告。

委员会的目的是确保一切公共帐项按拨款目的而开销，所有支出均物有所值，同时，确保政府在财务管理方面恰当无误。

另外，立法局议员还设有处理申诉的制度，让市民可就政府政策，决定以及办事程序所引起的问题，提出意见或寻求解决办法。

根据这一制度，议员轮流\\\"值勤\\\"，接见申诉的市民并即时向协助处理申诉的人员作出指示。

议员会研究有关申诉，并按其性质作出处理。

由于从1994年6月开始，市场可直接向申诉专员提出涉及行政失当的投诉，而不必经过议员的转达，议员处理申诉的职能有所改变，但仍不失为市民投诉政府部门、监督行政的有效途径。

2、核数署的监督、核数署原是英国殖民地海外审计总长的香港分支机构，自1971年始脱离伦敦，是直属总督的独立机构。

核数署根据《核数条例》开展活动，主要任务是监察政府部门的财政开支。

每个财政年度结束后，政府的收支帐目表由库务署提交给核数署，核数署负责审查帐目表，审核政府的开支，找出支出上未经批准或浪费的情况，然后向立法局政府帐目委员会提出报告。

核数署长在履行职责时具有很大权力，有权查阅政府部门的帐簿、文件、记录，要求政府部门对支出作解释；进行调查时，如认为恰当，可自行决定作出公开报道等。

核数署的监督，有效地控制政府的财政支出。

3、申诉专员公署的监督。

申诉专员公署成立于1989年，依据《行政事务申诉专员条例》（现已易名为《申诉专员条例》）的规定行使职权。

公署的设立，旨在为市民提供申诉的途径。

市民如对政府部门的行政决定、行为、建议或失职不满，都可提出投诉。

申诉专员由港督任命，具有独立性。

依据1992年对《申诉专员条例》的修订，市民可直接向专员提出申诉，不必由立法局的非官方议员转达，同时，扩大申诉专员的权力及职权范围，专员即使没有收到市民的投诉，也可主动展开调查并公布调查报告（但在报告中得披露涉案人员的姓名）。

专员行使职
权的范围包括大部分行政部门，但也受到一定限制，以名胜与胜他机关的职责发生重叠（如不受理对警察队的投诉，避免投诉警方独立监察委员会的职责重复）。

4、投诉警方独立监察委员会的监督。

这是专门针对警察队的机构，成立于9186年，是由港督委任的独立组织，用以取代原来的行政立法两局非官方议员警方投诉事宜常务小组，原称为投诉警方事宜监察委员会。

委员会的主要职责，是就务处投诉警察课处理市民投诉警方事宜的工作，进行监察和复核，以确保投诉警察课能大公无对投诉进行彻底调查。

除此之外，委员会还就警方的一些惯例、程序和训令，提出多项改善建议，使投诉制度能全面发挥更大作用。

从94年7月起，委员会被赋予在有需要时会见证人的权力，更有利于监督。

委员会的运作，极大地增强了市民的信心。

5、公务员叙用委员会的监督。

公务员叙用委员会成立于1950年，是依据《公务员叙用委员会条例》而建立的独立于政府的法定咨询组织，委员会负责监督整个公务员管理系统，就升迁、补缺、工作条件等问题提出意见，而且受理公务员受到不公正待遇时的投诉，委员会的主席由政府退休人员担任，以确保其公正性。

6、廉政公署的监督。

廉政公署是一个专门的反贪污机构，在香港政府的行政监督系统中影响最大。

其机构设置、工作方法等方面，有很多值得借鉴的地方，下面将详细进行介绍。

四、廉政公署的监督
廉政公署全称\\\"总督持派廉政专员公署\\\"（Independent Commission Against Corruption，ICAC）依据1974年《总督特派廉政专员公署条例》产生，负责肃贪倡廉反贪污行贿受贿，并\\\"倡导正确的道德观念及提高个人的公民责任感\\\"的独立机构。

在反腐败斗争中，廉政公署具有以下特点：
（一）地位独立。

依据《总督特派廉政专员公署条例》，廉政专员\\\"须代表总督\\\"，直接向港督负责；在执行职务方面，廉政公署是一个完全独立的机构。

从廉政专员到各级职员，都不属于政府公务员系统，不受有关公务员规例约束不受其他政府部门的指示和控制。

这对廉政公署独立行使权力非常重要。

（二）三管齐下、全面反贪。

鉴于香港的贪污蔚然成风，廉政公署采取\\\"三管齐下\\\"的方法对付贪污问题，所以设3个专责部门，分别负责惩治、防范和教育任务。

1、执行处。

是廉政公署的调查部门，负责接受的考虑有关贪污的投诉，以及调查任何涉嫌触犯《防止贿赂条例》、《廉政专员公署条例》或《舞弊及非法行为条例》的罪行。

2、防止贪污处。

是廉政公署中做审查工作的部门，其主要任务是设法堵塞政府部门和公共机构在组织和行政程序上的漏洞，以减少贪污的机会和可能性。

防止贪污处的人员经常在公共机构的配合下，找出足以被贪污分子利用的机会，形成详细报告，向有关部门和公共机构提出堵塞漏洞。

防止贪污的建议，并对所提建议的实施程度及效果进行监察。

3、社区关系处。

主要职责是引导市民认识贪污的祸害，策动市民支持肃贪工作，积极行政起来与政府部门及公务员中的贪污行为作斗争，对其实施有效的监督。

（三）权力广泛。

依据《廉政专员公署条例》，廉政公署人员享有相当广泛的权力，特别是执行处在履行职责时，拥有广泛的调查、逮捕、搜查和检举权。

这些权力，保证了廉政公署能及时、迅速、有效地打击贪污犯罪。

（四）重视市民参与。

廉政公署的社区关系处的职责就是发动市民参与反贪斗争。

同时，廉政公署设有举报中心，一天24小时均有调查员负责接受市民的投诉。

公署在全港各地设有11个分处，接受市民的举报。

对每一宗举报，廉政公署都进行审慎周密的分析并作出处理；在可能的情况下，还将调查结果、处理意见告知举报人。

同时，公署对于投诉者的一切资料均绝对保密，有一套保密制度。

这些措施，解除了市民进行举报的后顾之忧，使市民能够大胆主动地揭发贪污受贿行为，也使廉政公署的工作得以深入。

（五）重视对廉政公署的监督。

廉政公署是监督机构，但要确保廉政公署下不滥用权力，还必须使廉政公署处于监督之下。

为此廉政公署设有一内部监察系统，密切注视所有职员的行动。

同时，廉政公署的工作受到社会人士和监督团体多方面的监督。

由社会知名人士和政府高级官员组成的贪污问题咨询委员会为廉政公署在聘用职员、财政预算及行政等方面的政策提供意见。

有关廉政公署的投诉，则由廉政公署事宜投诉委员会处理。

另外，廉政公署的三个部门：执行处、防止贪污处、社区关系处都设有相应的咨询委员会监督部门的工作。

廉政公署由于以上特点，在打击贪污受贿、倡导廉洁奉公方面功绩卓著，已成为香港贪污受贿分子的一大克星，其成就举世瞩目。

五、香港行政监督制度评析
香港的行政监督制度在香港特定的政治体制下，自成体系，保证了香港政府及公务员的廉洁与高效，具有以下特点：
（一）内外结合、机制合理
香港的行政监督制度不仅存在于行政系统内部，而且，行政系统的外部亦有大量的专门监督机构依法进行监督。

内部监督与外部监督相结合如警察队投诉警察课的监督与投诉警方独立监察委员会的监督相结合，使任何人，任何机构都处于监督之下。

另一方面，在外部监督中，各机构互相配合（如核数署――立法局属下的政府帐目委员会对政府开支的监督）、互相协调（如申诉专员与投诉警方独立监察委员会的分工），这种层层监督、互相配合的监督机制，能够发挥行政监督的最大效能。

（二）机构独立，授权得当
香港的监督机构，都具有独立的法律地位。

财务委员会、政府帐目委员会隶属于立法局，而核数署、廉政公署、申诉专员公署、公务员叙用委员会等，都直接向港督负责，不受其他机构干预。

更为重要的是，他们的升迁、奖惩、薪俸均取决于他们的工作成绩，而不受制于其所监督的政府机构，这使监督机构得以独立地对每一政府部门及其公务员进行监督。

同时，各监督机构的权力都源于其成立时所依据的法律。

由于立法明确，对机构的职权范围、工作程序等都作了规范，并不时进行检讨、修正，使各机构都在不同的范围内各司其职，互相补充、避开因授权不清而出现重复监督或者\\\"漏监\\\"现象。

（三）法规完善
香港是个法治社会，政治体制内的各部门、机构都有相应的法律法规规范其运作，对公务员亦有明确的公务员规例调整其行为，使其在工作中有明确的是非标准。

完善的法规是监督机构行使职权的依据，也是公务员廉洁奉公，忠于职守的制度上的保证，起到了规范、威慑作用。

（四）治标与治本相结合
这主要体现在廉政公署在反贪倡廉中实行的措施。

廉政公署不仅对贪污受贿等行为进行监督、惩处，更为可贵的是，重视防范和教育：从行政部门的制度上堵塞可能造成贪污的漏洞，从思想观念上提倡廉洁奉公，使反贪倡廉制度化、经常化、从根本上铲除贪污受贿滋生的土壤。

这种标本兼治的反贪方法，是香港行政监督制度的宝贵经验。

当然，香港的行政监督制度亦存在缺陷，如内部监督中缺乏自下而上的监督，所有监督机构都直接或间接向港督负责，而不是向香港的市民负责等，这是香港政治体制的局限性的体现。