3公共政策主体

二、立法机关
中国的立法机关=人大+政协
中国人大 从宪政层面的权力关系来看，人大是最高权力机关， 是“一府两院”公共权力的来源。 从宪政层面的权力本身来看，人大不仅是重要的决 策者，而且还是本级政府决策行为的监督者。
• 监督权：质询、审议、国政调查、撤销错误政策、 罢免相关领导人
从体制层面看，人大使中共的意志合法地转变为国 家政策。
二、立法机关
决策形式：
宪法 基本法律
法律
地方性法规 自治条例和单行条例 人大决定
二、立法机关
中国政协
从宪政层面看，尴尬的定位？ 从体制层面看，在实质上成为人大的辅助性机构 各级人大召开时，政协也同时召开 重大的决策在人大表决之前一般要经由政协讨论
人大会议也一般吸收政协委员列席
承担着某些行政管理职能，通常称之为“行政性事业单位”。
五、行政性事业单位
行政性事业单位既承担某一专业服务职能，又享有一
定的行政权力，其存在的形式更趋向于行政实体而不 是社会实体。他们拥有行政职能，实际上是政府行政 职能的延伸，采用类似行政机关的管理方式，在社会 生活中扮演双重角色。 决策的表现形式：制定行业管理条例。
2007年10月，在党的十七大报告中，胡锦涛 总书记明确指出： “建立基本医疗卫生制度，提高全民族健康 水平。健康是人的全面发展的基础，关系千 家万户幸福。 要坚持公共医疗公益性质，坚持预防为主、 以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、 管办分开、医药分开、营利性和非营利性分 开，强化政府的责任和投入，完善国民健康 政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的 公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保 障体系、药品供应保障体系，为群众提供安 全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务。
六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）
非政府性：与政府相区别
独立自主的自治组织，判断、决策和行动的独立性； 自下而上的民间组织，依靠社会资源； 具有竞争性的公共组织，需要通过竞争获取资源。
六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）
自愿公益性或互益性： 自愿者与社会捐赠是其重要的社会资源，自愿者是自愿 精神的人格化，而社会捐赠则是自愿精神的物质化； 其活动的公开性和透明性； 主要提供两种类型的物品：俱乐部物品（互益性）和公 共池塘资源（公益性）。
四、司法机关
“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权
与行政权彼此是完全独立的。在法国、英国和美国就 是这样的，这两种权力的混合势必导致无法解决的混 乱；这种混乱的必然结果就是让人一身兼任警察局长、 侦查员和审判官。”
——马克思
总的来说，从规范上看，人大在法律上居于最 高地位，其他国家机构由其产生，对其负责， 且人大还对一府两院具有监督功能。但如果体 制上看，包括人民代表大会在内的所有国家机 构都接受中共的一元化领导。
六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）
非营利组织的概念与特性 非营利性：与企业相区别。表现在： 不以营利为目的，而是以一定范围或全社会范围的公
共利益为目的；
不能对剩余收入进行分红，而只能用于组织活动和组 织发展； 不得将组织的财产以任何形式转化为私人财产，其资 产属于社会。
新医改方案的制定在中国制定政策历史上出 现了“史无前例的多元化”制定过程，国务 院医改领导小组分别邀请了北京大学、复旦 大学、北京师范大学、国务院发展研究中心、 世界银行、世界卫生组织、麦肯锡公司等七 家机构对中国医药卫生体制的改革提出指导 原则和制度设计框架的建议方案。 同时中国人民大学、清华大学、中国科学院 等机构也主动提出了针对新医改的建议方案， 至此新医改制定过程中，被民间称为有十套 医改的建议方案。
一、执政党（中国共产党）
中共的领导体制：一头多元制
一方面，存在着一个党的集体领导，这个集体由多为 党的领导人组成，每人都有合议制下的平等权利和自 己特定的职权； 另一方面，又存在着一个领导集体的核心，他成为党 的领袖，具有某种超然的地位。 一头多元制使中央同时存在一个领导集体和领导核心。
二、立法机关
体制层面的政协制度：
是中共领导制度的附属机制，起到统一战线的作用； 是多党合作制度的组织形式，为各民主党派的参政议 政的最基本的制度化途径； 是人民代表大会制度的辅助机构，使中国的宪政体制 在保持一院制的前提下又获得了一些两院制的优点。
二、立法机关
从人格化权力层面来看，政协作用类似于人民代表大
完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生 事件应急处理能力。 加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生 服务体系建设，深化公立医院改革。 建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。 扶持中医药和民族医药事业发展。 加强医德医风建设，提高医疗服务质量。 确保食品药品安全”。
全面理解，准确把十七大报告中关于搞好医 疗卫生工作的精神，切实贯彻落实胡锦涛总 书记提出的各项要求，成为设计我国医改方 向和政策制定、路径选择是否正确，我国新 医改方案是否符合国家和广大人民群众的根 本利益的关键所在。
一、执政党（中国共产Baidu Nhomakorabea）
党的政策与公共政策：
直接的形式：如党的历次代表大会和中央全会通过 的政策性文件；
间接的形式：政治领导，即政治原则、政治方向、 重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
• 党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张 通过法定程序，变成国家意志。
一、执政党（中国共产党）
中共党的政策转变为公共 政策的法定程序 党与国家机构联名发布 政策方案； 党提出政策创意，国家 机构据此制定具体的政 策方案，并按照法定程 序通过； 政府决策以党提出的政 策依据为原则。 西方政党影响公共政策： 议员代表 政府代表 政治协商 统一党员行动，投票、 选举 宣传与施压：在野党 的“影子内阁”
会，但它没有正式的立法权，而只是在法案没有通过 以前对法案进行审议，并通过这一过程取得共识，因 此它实质上也参与了立法过程。尤其在中国，法案的 表决通过一般是形式上的，规划和审议过程往往更具 有实质意义。
二、立法机关
从宪政层面来看，人大制度与政协制度结合在一起，使中
国的宪政体制既体现了人民广泛的民主权利，又能尊重高 层次人士更强烈的参政要求；既有利于决策的科学化，也 有利于决策的民主化。 但从体制层面看，人大与政协的立法和决策功能目前还只 是形式上的，而其利益表达和利益综合功能则相对而言是 比较具有实质性。
六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）
非营利组织在公共政策过程中的作用


第一，非营利组织是社会多元治理结构中的重要一元。

非营利组织存在的主要理论基础：政府失灵与市场失灵 非营利组织主要提供：政府做不了或做不好、企业不愿 意做的物品。
六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）
市场（market） 私部门 Private sector
政治优势 体制问题：
五、行政性事业单位
“事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其
它组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生 第二条） 所以，事业单位一般不具备决策权力。
等活动的社会服务组织。”（《事业单位登记管理暂行条理》
但在当前，我国的中央和地方政府存在着特殊的事业单位，
政策主体分析的三个层面
人格化层面 体制化层面
宪政层面
一、政党组织代表
西方多数国家政党的主要职能只是保证选举、 料理党务、协调党内关系和以年会方式制定本 党的大政方针。无论是执政党还是在野党，其 功能更多是表现在推选政党候选人参与选举竞 争。 政党及其领导人对公共政策的影响只是间接的。
政党政治是现代国家的突出特征 现代国家的一个突出特征就是实行政党政 治。不仅国家的政治统治大多是通过政党政 治的途径来实现的，不同社会团体和公民的 利益诉求，也需要通过政党的“利益聚合” 功能来实现，即政党努力将各种特定的利益 要求转化为一般性可供选择的政策方案。 但是，不同类型的政党(一党制、两党制、 多党制)在利益聚合的方式上有所不同。
一、执政党（中国共产党）
体制层面：中国共产党是国家政治生活的领导核心
原因： 精英式政党：通过政治录用，将各利益群体中的 精英分子吸纳进去（政治吸纳），平衡冲突； 党员的代表性：来自各阶层； 党国体制+党军体制； 自身组织的严密性：3人即可成立支部。
一、执政党（中国共产党）
新医改方案全民征求意见，通过民主促进医疗民生的以 人为本理念，是史无前例的重大突破。 在科学发展观的指引下，国务院医改领导小组在整合十 家机构医改方案建议的基础上，于2008年10月14日，向 全社会公布了《深化医药卫生体制改革指导意见》征求 意见稿，向全民征求意见，自此新医改制定进一步迈上 了“民主”促进“医疗民生”的科学发展轨道。 在一个月时间里，根据国家发改委的统计，截至2008年 11月14日16时，通过网络、传真、信件等方式共收到了 各类反馈意见35260条。医改领导小组在整合了各类意 见的基础上，于2009年3月17日中共中央出台了历时两 年多制定出的《深化医药卫生体制改革指导意见》正式 文件，标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。
体制层面的党与国家机关：
国家机关是中共的辅政结构。 党政机构在人事上的重叠
各国家机关都必须接受中共的领导，无条件地贯彻执行 党的路线、方针和政策。
党与国家机关呈结构和功能的互动关系：
中共成员担任国家机构的主要领导是保证党的意志得以 在国家政权中实现的结构性保障；
实现党的目标也正是中共成员在国家机构中任职的政治 性目的。
国家 (State) 公部门Public sector
非营利组织 NPO, NGO 第三部门 The third sector
影响
民意机关与 民主政治 提供服务
选举制度
政府 爱心与 关怀 非营利组织
提供服务 自愿行动
社 会 需 求
企业
利润 动机
决定和命令
部门规章 地方性规章
地方性行政措施
决议和命令
<公共政策研究> P.98
四、司法机关
相对而言，司法机关的重要性则比较低 从宪政层面上看，司法机关的地位与行政机关平行。 从历史上看：最不稳定的结构，受政治气候影响很大。 从体制层面上看，司法机关的地位则明显降低。 司法机关的行政级别？ 缺乏司法审查制度：法院只受理具体行政行为？ 司法机关缺乏独立性： • 司法机关的人事权、财政权？ • 政法委书记：司法机关的业务指导？ • 司法机关的行政体制？
三、国家行政机关（政府）
从宪政层面看，政府负责人由人大任命，因此政府要
向人大负责。 从体制层面看，国务院在政府过程中的地位和功能比 全国人大要重要的多。 政府主要功能在于执行权，但制定与执行并不是截 然分开的。
三、国家行政机关（政府）
政府在当代主要的七种决策形式
行政法规 行政措施
思考： 有哪些主体参与制定新医改方案？ 各主体之间的行为方式？
第三讲 公共政策主体
主要内容： 执政党（中国共产党）/立法机关（人大、政协）/行 政机关（政府） /司法机关 （两院） 行政性事业单位 /非政府公共组织 /利益集团 /公民 /大众传媒/现代政策研究组织
政策主体：政策主体主要指的是参与或影响 公共政策的制定、执行、评估的个人、团体 或组织。
案例：新医改方案的制定过程
新医改党中央、国务院重视程度史无前例。 2005年7月28日，由《中国青年报》刊登了 国务院发展研究中心葛延风研究员的研究报 告“中国医改不成功”观点后，大大加快了 我国新一轮医药改革步伐。 国务院于2006年8月成立了深化医药卫生体 制改革部际协调工作小组，由国家发展改革 委和卫生部任双组长共同牵头，协调16个部 门共同研究医药体制改革的重大问题； 2008年11月医改领导小组组长则改为由国务 院副总理直接担任。