公共组织概论
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第3章 公共组织
3.1 公共组织的性质与结构 3.2 政府组织 3.3 非营利组织 3.4 公共组织的变革
3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
组织及公共组织的内涵
组织的含义： 组织是指人们为了实现一定的目标、互相协作结合而成的 集体。 公共组织的概念： 公共组织是指不以营利为目的，以实现公共利益为目的， 以管理公共ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ务和提供公共服务为基本职能的社会组织。 它一般拥有公共权力或者经过公共部门的授权、负有公共 责任。 公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点，公共性是公 共组织的本质。
• 新古典主义经济学已经占据了主导地位，它有时亦被称为 经济理性主义。该理论包括四个方面的内容：
– 个体理性假定。 – 精心建构基于上述假定的模型。 – 市场角色的最大化。 – 政府角色的最小化。
政府的回归
• 1992年美国克林顿政府的当选，象征着政府主义 的回归。
• 一个有关政府角色的实用主义的新时代确实正在 产生。最好的政府并不是那种规模减至最小的政 府，而是把政府视为一种重要的、强有力的机构 ，它能够促进私营部门的发展而并非私营部门的 必然竞争者。
按公共组织服务的人群、财物为对象 进行的部门设置。
公共组织的横向结构
按业务性质分
优点：符合分工专业化 的原则；有利于统一管 理业务的方针、政策、 法规；事权一致，便于
协调 缺点：事权集中，易形 成条块分割，不利于协 调合作；易造成部门林
立，易产生冲突
按管理程序分
优点：利于提高管理人 员的专业技术知识；利 于节省人、财、物；利
F1
F1
L2
L2
L2
公共组织的主要结构形式：直线职能制
直线-职能制图示：
L1
优点：专业化分工，减少资源重复 配置 缺点：职能间冲突，横向联系较差
F1
F1
L2
L2
L2
F2
F2
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：矩阵制
• 矩阵制图示：
L1
特点：双重机构，双重领导 优点：有利于各部门之间的沟通， 组织结构有利于任务的完成，有 较好的适应性 缺点：双重结构易产生责任不清等
科学，你是国力的灵魂；同时又是社 会发展 的标志 。上午4时56分 8秒上 午4时56分04:56:0820.11.15
每天都是美好的一天，新的一天开启 。20.11.1520.11.1504:5604:56:0804:56:08Nov-20
相信命运，让自己成长，慢慢的长大 。2020年11月15日星 期日4时 56分8秒Sunday, November 15, 2020
公共组织 的特征
1.以增进公共利益为目标。 2.公共组织的活动受法律的明确
限制并具有权威性。
3.公共组织受到高度的公共监督。
4.公共组织的活动具有政治性。 5.公共组织的目标形式上清楚但实际中
模糊，且行为绩效评估比较困难。 6.公共组织具有一定的独占性。
3.1.2 公共组织的结构
公共组织的纵向结构
某种意义上，非营利组织的“非利润分配性”恰恰就是非营利组织区 别于营利组织最重要的特征。
国外非营利组织的分类
按照承担的功能来分类
（1）宗教性组织：包括教会、教会的联合组织。 （2）社会性组织：包括奉献俱乐部、友爱团体。 （3）文化性组织：包括美术馆、博物馆等。 （4）学术性组织：包括私立学校、研究机构等。 （5）保护性组织：包括同行业者联合会、工会等。 （6）政治性组织：包括政党、政治后援集团等。 （7）慈善性组织：包括私立福利团体、慈善医院等。 （8）社会性组织：包括和平运动集团、环境保护组织、人权运动 组织等。
直线职能制
结构 形式
矩阵制
公共组织的主要结构形式：直线制
直线制图示：
特点：不设职能结构，由直线 指挥人员全权负责 优点：统一指挥、垂直领导 缺点：对最高领导要求高
公共组织的主要结构形式：职能制
职能制图示：
L1
特点：设立职能机构，且职能机构 有指挥权 优点：适应组织规模扩大，管理复 杂的要求，形成了独立的管理层 缺点：多头领导，协调困难
我国非营利组织的分类
• 根据我国现行的法规和管理体制，非营利组 织要在民政部门登记注册后才能成为合法的 民间组织。
• 分为两大类：已登记非营利组织和未登记非 营利组织。
非营利组织参与公共管理的优势
非营利组织是公共管理重要的组成部分：
非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者 非营利组织能够提高公共物品的供给效率
» 安德森( Anderson,1989）
我国政府的基本职能体系
01 经济调节职能 02 市场监管职能 03 社会管理职能 04 公共服务职能
经济调节职能是指政府保持宏观 经济环境的稳定、调整国民经济 结构、弥补市场失灵的职能。
市场监管职能是指政府健全市场 规制、为参与市场运作的各方提 供公平的市场环境的职能。
指技术变革 。对工作过 程、方法以 及所用设备 的调整。
指产品和服 务的变革。 包括发现更 好的服务流 程和服务方 式，开发新 产品与服务 。
人力资源变革 。指对员工态 度、技能、期 望、观念和行 为的改变。
理解并掌握：
1，掌握公共组织、政府组织内涵。 2，公共组织的特征。 3，公共组织的结构及其设计。 4，公共组织变革的目的与内容。 5，政府职能的内容。 6，公共组织在组织结构与权力关系变革的具体内容。
生活中的辛苦阻挠不了我对生活的热 爱。20.11.1520.11.15Sunday, November 15, 2020
人生得意须尽欢，莫使金樽空对月。04:56:0804:56:0804:5611/15/2020 4:56:08 AM
做一枚螺丝钉，那里需要那里上。20. 11.1504 :56:080 4:56No v-2015 -No v-2 0
政府的涵义与性质 我国政府具体包括的组织与人员 中央与地方行政机关 行政首长 政府普通公务员
我国政府组织层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
政府职能 政府职能是指政府在公共管理活动中的 基本职责与功能，包括政府该管什么，怎 样管的问题.
决策层
协调指挥层
协调指挥层
协调指挥层
技术操作层
技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层
公共组织的横向结构
1.按业务性质分工 2.按管理程序分工
按公共管理的业务性质异同来组成公 共组织单位。
按公共管理工作中决策、咨询、执行、 信息反馈和监督等程序不同来分别设 置公共组织部门。
3.按管理对象分工
1
提高公共组织 适应环境的能 力；
2
提高公共组织 自身的稳定性 、协调性；
3
提高公共组织的 工作绩效。
公共组织变革的内容
变革应从哪里入手
组织结构 权力关系 技术 产品和服务 人力资源
指组织结构的变 指公共组织权力 革。横向结构要 关系的变革。包 求咨询、信息、 括公共组织向社 监督部门与决策 会组织还权、横 、执行部门平衡 向分权、纵向的 ；纵向结构呈分 集权与分权互相 权式、扁平型的 融合与共存。 趋势。
社会管理职能是指政府处理社会 冲突、协调社会利益、保持社会 稳定的职能。
公共服务职能是指政府提供公共 物品（诸如科技发展、义务教育、 卫生保健、公共工程、公用事业、 就业培训）和公共服务的职能。
政府职能
• 对于市场经济中政府职能问题的争议。
– 对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着广泛 的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断 变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是 最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大 大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念开始盛行 。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最 优的政府规模、政府作用以及政府的强度。
3.3 非营利组织
非营利组织的特征
以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组 织本身并不具有行政权力的公共组织。
正式组织性
非政府性 非利润分配性
自主管理性
志愿性
非营利组织的“非利润分配性”（非分配性约束）
非利润分配性：是指非 营利组织不能把获得的净收 入分配给对该组织实施控制 的个人，包括组织成员、管 理人员、理事等；净收入必 须保留，完全用于为组织的 进一步发展提供资金。
非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求 非营利组织能较好地满足社会多元化的需求
3.4 公共组织的变革
组织变革？
组织变革是组织为适应内外各种因素 的变化而主动进行的调整发展的过程 。它不仅指技术、结构、产品服务等 方面的变革，而且包含着组织成员的 思想和心理、行为上的变革。
公共组织变革的目标
精益求精，追求卓越，因为相信而伟 大。2020年11月15日 星期日 上午4时 56分8秒04:56:0820.11.15
让自己更加强大，更加专业，这才能 让自己 更好。2020年11月上 午4时56分20.11.1504:56November 15, 2020
这些年的努力就为了得到相应的回报 。2020年11月15日星 期日4时 56分8秒04:56:0815 November 2020
日复一日的努力只为成就美好的明天 。04:56:0804:56:0804:56Sunday, November 15, 2020
安全放在第一位，防微杜渐。20.11.1520.11.1504:56:0804:56:08November 15, 2020
加强自身建设，增强个人的休养。2020年11月15日 上午4时 56分20.11.1520.11.15
福利国家时期
• 通过重新确立国家对公民福利所担负的责任，来减轻 过度的资本主义的某些危害。自20世纪30年代凯恩斯 主义出现开始，政府已经在稳定经济和缓解社会问题 等方面扮演重要的角色。
• 存在的问题
– 财政问题，福利国家政策越来越使各国面临承受力问题。为 支持福利计划必须谋得资金，这最终导致对经济体系所生产 出来的财富征收税赋。
政府职能作用不同的阶段
自由放任的社会 福利国家时期 新古典主义的小政府 向政府主义转变
自由放任的社会
• 19世纪早期和中期，认为政府只需行使最 低限度的职能，其理想角色就是尽可能地 远离经济生活之外。市场进程本身比政府 干预能产生更好的效果，政府应仅仅作为 市场的推进者，政府干预应是不轻易采用 的终极手段。
F1
F2
F3
F4
L2
L3
L4
3.2 政府组织
政府组织：一般而言，广义的政府组织包括立法机关、司 法机关与行政机关，狭义的政府组织主要指行政机关，包 括各级人民政府和相关行政部门。
特点：1.基本职能是对国家和社会公共事务的管理；2.从事公共管理 的手段是行政权力；3.有权支配和运用公共资源；4.提供的产品是公 共物品；5.行为的价值取向是公共利益。
公共管理者关注的基本问题： ★政府应该做什么？ ★政府不应该做什么？ ★政府通过哪些途径使其做得更好？
良好的政府对于经济发展来说是必不可少的。
政府的基本职能
• （1）防卫职责 • （2）提供法律制度 • （3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些
商品
» 亚当·斯密《国富论》
政府的基本职能
• （1）确立法律基础 • （2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定 • （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 • （4）保护弱势群体 • （5）保护环境
» 世界银行1997年《世界发展报告》
政府的基本职能
• （1）提供经济基础 • （2）提供各种公共物品与服务 • （3）解决与协调团体冲突 • （4）维持竞争 • （5）保护自然资源 • （6）确定个人获得商品和服务的最低条件 • （7）保持经济稳定
– 这样一种政治计划必须仰赖于广泛的政治支持，而在20世纪 70年代末期和80年代要获得这样的支持已不再像原来那样 容易了。
– 福利国家所赖以生存的经济与政治理论已经受到人们的冷落 。
新古典主义
• 自20世纪70年代中期以来，政府已日益摆脱扮演了大半个 世纪的规模较大的、具有绝对的集体主义色彩的政府角色 。
于提高整体效能 缺点：易造成人员重技 术、轻政策，重过程、 轻目标；使用有一定的
局限性
按管理对象分
优点：统筹兼顾，满足 管理对象的需求；易于
沟通与监督 缺点：易导致部门林立 ，不利于精简节约；易 造成管理割裂；易造成 本位主义；易造成职能 交叉，互相推诿，降低
效率
公共组织的主要结构形式
直线制 职能制
3.1 公共组织的性质与结构 3.2 政府组织 3.3 非营利组织 3.4 公共组织的变革
3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
组织及公共组织的内涵
组织的含义： 组织是指人们为了实现一定的目标、互相协作结合而成的 集体。 公共组织的概念： 公共组织是指不以营利为目的，以实现公共利益为目的， 以管理公共ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ务和提供公共服务为基本职能的社会组织。 它一般拥有公共权力或者经过公共部门的授权、负有公共 责任。 公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点，公共性是公 共组织的本质。
• 新古典主义经济学已经占据了主导地位，它有时亦被称为 经济理性主义。该理论包括四个方面的内容：
– 个体理性假定。 – 精心建构基于上述假定的模型。 – 市场角色的最大化。 – 政府角色的最小化。
政府的回归
• 1992年美国克林顿政府的当选，象征着政府主义 的回归。
• 一个有关政府角色的实用主义的新时代确实正在 产生。最好的政府并不是那种规模减至最小的政 府，而是把政府视为一种重要的、强有力的机构 ，它能够促进私营部门的发展而并非私营部门的 必然竞争者。
按公共组织服务的人群、财物为对象 进行的部门设置。
公共组织的横向结构
按业务性质分
优点：符合分工专业化 的原则；有利于统一管 理业务的方针、政策、 法规；事权一致，便于
协调 缺点：事权集中，易形 成条块分割，不利于协 调合作；易造成部门林
立，易产生冲突
按管理程序分
优点：利于提高管理人 员的专业技术知识；利 于节省人、财、物；利
F1
F1
L2
L2
L2
公共组织的主要结构形式：直线职能制
直线-职能制图示：
L1
优点：专业化分工，减少资源重复 配置 缺点：职能间冲突，横向联系较差
F1
F1
L2
L2
L2
F2
F2
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：矩阵制
• 矩阵制图示：
L1
特点：双重机构，双重领导 优点：有利于各部门之间的沟通， 组织结构有利于任务的完成，有 较好的适应性 缺点：双重结构易产生责任不清等
科学，你是国力的灵魂；同时又是社 会发展 的标志 。上午4时56分 8秒上 午4时56分04:56:0820.11.15
每天都是美好的一天，新的一天开启 。20.11.1520.11.1504:5604:56:0804:56:08Nov-20
相信命运，让自己成长，慢慢的长大 。2020年11月15日星 期日4时 56分8秒Sunday, November 15, 2020
公共组织 的特征
1.以增进公共利益为目标。 2.公共组织的活动受法律的明确
限制并具有权威性。
3.公共组织受到高度的公共监督。
4.公共组织的活动具有政治性。 5.公共组织的目标形式上清楚但实际中
模糊，且行为绩效评估比较困难。 6.公共组织具有一定的独占性。
3.1.2 公共组织的结构
公共组织的纵向结构
某种意义上，非营利组织的“非利润分配性”恰恰就是非营利组织区 别于营利组织最重要的特征。
国外非营利组织的分类
按照承担的功能来分类
（1）宗教性组织：包括教会、教会的联合组织。 （2）社会性组织：包括奉献俱乐部、友爱团体。 （3）文化性组织：包括美术馆、博物馆等。 （4）学术性组织：包括私立学校、研究机构等。 （5）保护性组织：包括同行业者联合会、工会等。 （6）政治性组织：包括政党、政治后援集团等。 （7）慈善性组织：包括私立福利团体、慈善医院等。 （8）社会性组织：包括和平运动集团、环境保护组织、人权运动 组织等。
直线职能制
结构 形式
矩阵制
公共组织的主要结构形式：直线制
直线制图示：
特点：不设职能结构，由直线 指挥人员全权负责 优点：统一指挥、垂直领导 缺点：对最高领导要求高
公共组织的主要结构形式：职能制
职能制图示：
L1
特点：设立职能机构，且职能机构 有指挥权 优点：适应组织规模扩大，管理复 杂的要求，形成了独立的管理层 缺点：多头领导，协调困难
我国非营利组织的分类
• 根据我国现行的法规和管理体制，非营利组 织要在民政部门登记注册后才能成为合法的 民间组织。
• 分为两大类：已登记非营利组织和未登记非 营利组织。
非营利组织参与公共管理的优势
非营利组织是公共管理重要的组成部分：
非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者 非营利组织能够提高公共物品的供给效率
» 安德森( Anderson,1989）
我国政府的基本职能体系
01 经济调节职能 02 市场监管职能 03 社会管理职能 04 公共服务职能
经济调节职能是指政府保持宏观 经济环境的稳定、调整国民经济 结构、弥补市场失灵的职能。
市场监管职能是指政府健全市场 规制、为参与市场运作的各方提 供公平的市场环境的职能。
指技术变革 。对工作过 程、方法以 及所用设备 的调整。
指产品和服 务的变革。 包括发现更 好的服务流 程和服务方 式，开发新 产品与服务 。
人力资源变革 。指对员工态 度、技能、期 望、观念和行 为的改变。
理解并掌握：
1，掌握公共组织、政府组织内涵。 2，公共组织的特征。 3，公共组织的结构及其设计。 4，公共组织变革的目的与内容。 5，政府职能的内容。 6，公共组织在组织结构与权力关系变革的具体内容。
生活中的辛苦阻挠不了我对生活的热 爱。20.11.1520.11.15Sunday, November 15, 2020
人生得意须尽欢，莫使金樽空对月。04:56:0804:56:0804:5611/15/2020 4:56:08 AM
做一枚螺丝钉，那里需要那里上。20. 11.1504 :56:080 4:56No v-2015 -No v-2 0
政府的涵义与性质 我国政府具体包括的组织与人员 中央与地方行政机关 行政首长 政府普通公务员
我国政府组织层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
政府职能 政府职能是指政府在公共管理活动中的 基本职责与功能，包括政府该管什么，怎 样管的问题.
决策层
协调指挥层
协调指挥层
协调指挥层
技术操作层
技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层
公共组织的横向结构
1.按业务性质分工 2.按管理程序分工
按公共管理的业务性质异同来组成公 共组织单位。
按公共管理工作中决策、咨询、执行、 信息反馈和监督等程序不同来分别设 置公共组织部门。
3.按管理对象分工
1
提高公共组织 适应环境的能 力；
2
提高公共组织 自身的稳定性 、协调性；
3
提高公共组织的 工作绩效。
公共组织变革的内容
变革应从哪里入手
组织结构 权力关系 技术 产品和服务 人力资源
指组织结构的变 指公共组织权力 革。横向结构要 关系的变革。包 求咨询、信息、 括公共组织向社 监督部门与决策 会组织还权、横 、执行部门平衡 向分权、纵向的 ；纵向结构呈分 集权与分权互相 权式、扁平型的 融合与共存。 趋势。
社会管理职能是指政府处理社会 冲突、协调社会利益、保持社会 稳定的职能。
公共服务职能是指政府提供公共 物品（诸如科技发展、义务教育、 卫生保健、公共工程、公用事业、 就业培训）和公共服务的职能。
政府职能
• 对于市场经济中政府职能问题的争议。
– 对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着广泛 的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断 变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是 最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大 大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念开始盛行 。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最 优的政府规模、政府作用以及政府的强度。
3.3 非营利组织
非营利组织的特征
以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组 织本身并不具有行政权力的公共组织。
正式组织性
非政府性 非利润分配性
自主管理性
志愿性
非营利组织的“非利润分配性”（非分配性约束）
非利润分配性：是指非 营利组织不能把获得的净收 入分配给对该组织实施控制 的个人，包括组织成员、管 理人员、理事等；净收入必 须保留，完全用于为组织的 进一步发展提供资金。
非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求 非营利组织能较好地满足社会多元化的需求
3.4 公共组织的变革
组织变革？
组织变革是组织为适应内外各种因素 的变化而主动进行的调整发展的过程 。它不仅指技术、结构、产品服务等 方面的变革，而且包含着组织成员的 思想和心理、行为上的变革。
公共组织变革的目标
精益求精，追求卓越，因为相信而伟 大。2020年11月15日 星期日 上午4时 56分8秒04:56:0820.11.15
让自己更加强大，更加专业，这才能 让自己 更好。2020年11月上 午4时56分20.11.1504:56November 15, 2020
这些年的努力就为了得到相应的回报 。2020年11月15日星 期日4时 56分8秒04:56:0815 November 2020
日复一日的努力只为成就美好的明天 。04:56:0804:56:0804:56Sunday, November 15, 2020
安全放在第一位，防微杜渐。20.11.1520.11.1504:56:0804:56:08November 15, 2020
加强自身建设，增强个人的休养。2020年11月15日 上午4时 56分20.11.1520.11.15
福利国家时期
• 通过重新确立国家对公民福利所担负的责任，来减轻 过度的资本主义的某些危害。自20世纪30年代凯恩斯 主义出现开始，政府已经在稳定经济和缓解社会问题 等方面扮演重要的角色。
• 存在的问题
– 财政问题，福利国家政策越来越使各国面临承受力问题。为 支持福利计划必须谋得资金，这最终导致对经济体系所生产 出来的财富征收税赋。
政府职能作用不同的阶段
自由放任的社会 福利国家时期 新古典主义的小政府 向政府主义转变
自由放任的社会
• 19世纪早期和中期，认为政府只需行使最 低限度的职能，其理想角色就是尽可能地 远离经济生活之外。市场进程本身比政府 干预能产生更好的效果，政府应仅仅作为 市场的推进者，政府干预应是不轻易采用 的终极手段。
F1
F2
F3
F4
L2
L3
L4
3.2 政府组织
政府组织：一般而言，广义的政府组织包括立法机关、司 法机关与行政机关，狭义的政府组织主要指行政机关，包 括各级人民政府和相关行政部门。
特点：1.基本职能是对国家和社会公共事务的管理；2.从事公共管理 的手段是行政权力；3.有权支配和运用公共资源；4.提供的产品是公 共物品；5.行为的价值取向是公共利益。
公共管理者关注的基本问题： ★政府应该做什么？ ★政府不应该做什么？ ★政府通过哪些途径使其做得更好？
良好的政府对于经济发展来说是必不可少的。
政府的基本职能
• （1）防卫职责 • （2）提供法律制度 • （3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些
商品
» 亚当·斯密《国富论》
政府的基本职能
• （1）确立法律基础 • （2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定 • （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 • （4）保护弱势群体 • （5）保护环境
» 世界银行1997年《世界发展报告》
政府的基本职能
• （1）提供经济基础 • （2）提供各种公共物品与服务 • （3）解决与协调团体冲突 • （4）维持竞争 • （5）保护自然资源 • （6）确定个人获得商品和服务的最低条件 • （7）保持经济稳定
– 这样一种政治计划必须仰赖于广泛的政治支持，而在20世纪 70年代末期和80年代要获得这样的支持已不再像原来那样 容易了。
– 福利国家所赖以生存的经济与政治理论已经受到人们的冷落 。
新古典主义
• 自20世纪70年代中期以来，政府已日益摆脱扮演了大半个 世纪的规模较大的、具有绝对的集体主义色彩的政府角色 。
于提高整体效能 缺点：易造成人员重技 术、轻政策，重过程、 轻目标；使用有一定的
局限性
按管理对象分
优点：统筹兼顾，满足 管理对象的需求；易于
沟通与监督 缺点：易导致部门林立 ，不利于精简节约；易 造成管理割裂；易造成 本位主义；易造成职能 交叉，互相推诿，降低
效率
公共组织的主要结构形式
直线制 职能制