铁路体制改革分析

铁路体制改革分析

请看INS国际市场咨询有限公司研究员刘远举关于“铁道部'去行政化'之辩”的文章，分析透彻入理，符合客观实际，值得一读。自京沪高铁开通以来，争议不断。关停K、T列车，引发民众“被高铁”的抱怨；各种不停的小故障，让高铁持续成为新闻焦点；关于铁道部严峻的现金流状况的报道，让人们质疑高铁的经济性。待到7月23日罹难者的鲜血，则彻底引爆了全民舆论的批评狂潮。由此引申开去，人们把批评集中于铁道部的体制，呼吁对铁道部进行更深入的市场化改革。作为计划经济的一个顽固堡垒，铁道部不仅政企不分，还有着自己的法院、公安，俨然一个独立王国，经营上低效且冒进，招致广泛而一致的改制呼吁，可谓得其所哉。但是，改革并非在理论中进行，对铁道部的改革必须放在今时今日中国的大背景中权衡。那么，不难发现虽然去行政化的愿景性感而妖娆，但骨感而冰冷的现实则是：如果缺乏顶层设计和底层消费者权益乃至公民权利的建设，对铁道部去行政化改革的呼吁，也许并非一条良策。首先，铁路具有天然的垄断性，很难设计竞争机制，去行政化后的铁道部不能提供更多的消费者福利。和移动等国有企业不同，电信企业领域较高的效率和服务，来自于真正的市场化，其精髓在于产品具有弹性且三家运营商之间竞争激

烈，但由于铁路具有天然的垄断性且需求弹性小，很难设计竞争机制，竞争几乎不太可能。市场化之后最大的改善是各路局对路网资源的调配更加合理，能提供更多的运力。而由于缺乏竞争，很多人想象中的美好愿景就不会出现。另外，由于既有线上客运并不赚钱，市场化后出于利润考虑，上涨票价，更大幅度地缩减既有线上的普快、K车、T车当属正常的市场化举动。而且，在现有的环境下，如果地方各路局再增加对利润的追求，对于铁路安全很难说是一个利好。更让人玩味的是，今年5月的铁道部市场化改革讨论中，地方路局“比较关注运输经营、多种经营方面的自主权，尤其是物资采购、设备更新等，希望权利更多一些，票价侧重于公益性，对地方局影响并不大。”所以，基于铁路自身的特点，去行政化后的铁道部并不一定能提供更多的消费者福利。

其次，铁道部的现状虽然不符合价值合理性，但却具有一定程度的工具合理性。从这个角度来看，即使不能算最优状况，也是现阶段能达到的最佳的次优状况。政企混合的确是市场经济中的怪胎，但正因为铁道部并非完全市场导向，所以才有一直较为便宜的铁路客运价格。铁道部总经济师余邦利就曾表示，普通铁路票价仍处于1995年的水平。实际上，现阶段的票价是根据铁道部[1997]102号文件《铁路客运运价规则》制定的，自从97年以来就一直未曾变过，这几乎是14年来唯一不变的物价。对于客运的亏损，铁道部实行了以

货运补贴客运的政策，但即使T、K车次不赚钱，但在保证客运的前提下，却享有比货车更高的优先通过权。同时，和邮政一样，铁道部还承担了提供一系列类似公共品的义务，承担老少边穷地区的铁路修建、客运，承担学生半票的社会义务，承担具有国防意义的进藏铁路等等。以上种种均是明显的不追求利润的政府导向行为而非市场行为。至高铁开通之后，铁道部大面积关停了原有的T、K车次和动车，其目的是为了推进“平图运行”。在高铁开通之前，既有线上运行着不同速度、不同优先程度的列车，D、Z最快，优先程度最高，货车最慢，优先程度最低，不同速度和优先程度不同的列车在同一条线上运行，就会造成慢车让快车的现象，相互之间的等待、规避就会严重降低线路效率，所以铁道部的规划是同一线路上的列车均以相同速度运行，快速的上高铁，慢速的在既有线运行，避免因速度不同造成的列车待避，这也就是所谓的“平图运行”。平图运行可以最大程度上释放既有线上的货运能力，赚取利润。据推算，关停K、T和动车后，每年京沪线上释放的运力可达6000万吨。除此之外，提高上座率既能从“被高铁”的旅客身上榨取更多的消费者剩余，还能为高铁决策背书。这个一箭多雕的决策招致了很多批评，但是，不可否认，虽然关停K、T车的行为以行政命令的方式出现，但其本质上恰恰是一个标准的逐利的市场导向行为。缺乏竞争的市场化，只会加大这种行为，

而不会改善这种行为。据业内人士称，正因为客运并不赚钱，刘志军在位期间，都不愿意开通更多的客运，地方政府出于需要主动上门协商，请求开通客运。这些都表明，在市场大环境下，铁道部本就会抓住一切机会摆脱身上的行政义务。比如，此次利用开通高铁之机，就摆脱了武广和京沪既有线上部分赔钱的客运，而缺乏大环境保证的市场化将会成为铁道部摆脱行政义务，猛然扑入市场的最佳途径。

由此，可以看出，在给定大背景的情况下，铁道部的政企一体化具有一定工具理性，能得到一个不最坏的结果。假设剥离了铁道部的盈利性业务，那么，剥离出来的盈利部分又该用什么制度去规范呢？如果没有竞争，还是只有用行政命令，而行政命令如何才能具有合理性去干涉企业上涨14

年未变的票价呢？如果控制了票价，如何干涉市场化下的铁路运营机构减少赔钱的客运，增加赚钱的货运呢？如果再设立机构来管票价、管运营，那和现在又有何区别？再假设铁道部成为了一个独立的监督机构，这理论上似乎很容易，但那只是乌托邦的梦想，放在实际的背景中，又谈何容易。据报道，环保部因环境问题，曾对胶济铁路高铁下达《督促履行通知书》，叫停胶济铁路，并称将申请法院强制执行，但仍然无效。环保部和铁道部非但相互独立，在这个问题上甚至是利益对立，但也无法叫停高铁。反观香港，一名66

岁的老太以个人健康为由，通过司法途径推翻港珠澳大桥的

环评报告，叫停了大桥兴建。虽然香港的事例有其特殊的党争背景，但在环保部的行为丝毫影响不了高铁的大环境下，“一个独立的机构来监督铁路公司”和“何不食肉糜”又有何分别呢？第三，有效的市场化需要顶层和底层的支撑，如果缺乏顶层设计和底层坚实的基础，每一次体制的改变，消费者不但没有福利增加反而会受到伤害。在给定中国的大环境下，想得到更低廉的票价和照顾更多弱势群体的利益，向左，呼吁行政化，得到的却是官僚化——重温铁老大旧日风范，晚点、破败的车况，但高铁的票价却一定退不回去。想通过竞争得更人性化的服务，往右，呼吁市场化，得到的却是市场化（垄断化）下关停K、T车次、被高铁，而晚点无补偿，站票坐票价格一样，服务差的铁老大行政色彩也不会有大的改善。就这样，铁道部将会在呼吁者和决策者的左右摇摆之间游刃有余，非但不能在人们预期的方向上更进一步，反而利用每一次改变之机摆脱身上的行政义务，“弃责争利”，一方面放弃社会义务（关停K、T车），利用公共资源大肆“创收”，同时却凭借天然的或者权力的垄断排除竞争。和人们所料想的不同，铁道部并不害怕变革，反而欢迎变革。因为在所有的类似变革中，每次一次变革，利益集团不是变得更加官僚就是变得更加垄断；每一次变革，不是消费者福利的增加，而是集团利益再次扩大；每一次变革，都让原来的政府部门或者积弱国企摆脱约束，抖