城市社区治理模式的理性选择

城市社区治理模式的理性选择

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。

一、国外城市社区治理模式分析

国外城市社区的治理模式大都有自己的特色，现代社区治理模式的差别往往取决于政府和社区之间权能配置的方式。以政府和社区之间权能关系的不同，社区治理模式可以分为三种类型，即自治型治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理模式[1]。

1、自治型治理模式

发达的工业化国家包括欧美、澳洲、日本等，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，到现代大多形成了比较完备的城市社区治理模式。这些国家的城市社区自治组织机构健全，权限职责清晰。社区一般都具有明确的地理界限，许多城市都订有自己的“宪章”或相应的法规，对各种社区组织机构的组成及权限做出明确的规定，并且具有法律保证。这种模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行自主与自治。在这种模式下，社区发展规划由政府部门负责并拨专款加以实施，但在规划过程中却充分体现自上而下与自下而上相结合的原则。

2、行政主导型治理模式

一些发展中新型工业化国家和地区属这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有比较强的影响和控制力。这种治理模式的基本特点是政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有较强的影响和控制力。以新加坡为例，政府中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：(1)对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划。(2)对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人的培训。(3)为居民委员会提供办公场所和设施，沟通政府与社区的联系渠道。(4)发起某些社区活动，倡导特定的价值观。(5)对社区治理予以财政上的支持[2]。

3、混合治理模式

以色列和日本等采用这种模式。其特点或由政府部门人员与地方及其它社团代表共同组成社区治理机构，或是由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导，并拨给较多经费，但政府对社区的干预相对比较宽松和间接，社区组织和治理以自治为主。

二、国外城市社区治理模式走势

在国外，尤其是欧洲一些国家，政府一般较少干预社会基层的发展。但是，欧洲国家只重视宏观与中观层次的城市规划与城市发展的不良后果就是社区的衰落。社区的衰落直接导致城市规划的失败与城市发展的畸形。上个世纪90年代，随着经济的发展，欧洲国家的城市社区出现了很多新问题，比如失业群体聚集、住房紧张、吸毒、卖淫、民族排斥、不良青年帮派等等。仅仅靠政府的资源与政府力量已经无法应对复杂的社区问题。政府面临着需要放手给社会部门、聚敛更多的社会资源来解决这些新问题的局面。因此，城市治理的中心下移至了邻里社区层次。

起初的社区治理仍旧秉承地方政府为主导的传统治理模式。但是，因忽视公众参与，尤其是缺乏弱势群体和逐步被边缘化的群体参与，治理的效果并不明显。经历了多种治理模式变革与探索，伙伴关系方式逐步被认为是最有效的、最具社会可接受性的、能促进提供公共

服务的工具。这种方式主张吸纳坐落于社区内的企业、大学、研究机构、非政府组织尤其是社区组织、社区群体尤其是被边缘化的群体等不同领域的人们组成伙伴关系来解决就业、住房以及社区服务等问题。在这一关系中，地方政府不再是控制而是引导和授权，使人们更多地管理自己的事务。这样既可以体现民主参与和民主决策，又可以缓解政府管理城市的压力。伙伴关系模式重视合作，重视建立一个包含各类利益相关者的水平化的网络[3]。

三、社区网络化治理模式的构建

所谓社区网络治理是指为了实现与增进社区公共利益，众多的社区公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理社区公共事务的过程。对社区政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对社区非政府部门和个体居民来说，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。社区网络治理强调，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此利益[4]。社区网络化治理将社区需要的满足设定为自己最高的目标，而社区对自身需求的界定则是在一种复杂多层次治理体系需求的脉络下实现的(Stoker，2004)。这种治理模式要求社区与更高层级的政府、地方组织及利益相关者建立多元化的关系，从而形成相互镶嵌的关系网络以及相应的多重责任体系。社区网络化治理模式目标是一种充满挑战的整体性工作：“在处理公众最关注的问题上获致更大的效果”[5]。

由于社区治理涉及多元治理主体的参与和投入，近年来全球在推进社会发展的新思路时，也越来越强调社区治理中公民参与状况、国家与社会伙伴关系的建立、信任与合作体系的建构。

1、多方参与主体及各自的行为边界

社区建设领域的多方参与主体主要指社区政府、社区自治组织、社区居民和社区企业。就政府而言，社区网络治理是通过多边合作的网络方式进行的建设和管理过程，其中政府自身的变革是网络治理有效形成的一个重要因素。(1)全面履行政府职能。在继续抓好经济调节、市场监管的同时，强化社会管理和公共服务职能，使政府职能符合发展社会主义市场经济、建设和谐社会的要求。(2)坚持科学民主决策。进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。有组织地广泛联系专家学者、企业家，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。(3)大力推行依法行政，认真贯彻国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》，加快建设法治政府。(4)自觉接受各方面监督。各级政府要自觉接受人大、政协、民主党派和人民群众监督，把权力运行置于有效的制约和监督之下，使各级政府忠实履行执政为民的宗旨，做到勤政高效、清正廉洁，全心全意为人民谋利益。

当然，当政府把所有权和控制交给社区时，它们的责任并不因此而结束。政府也许不再直接提供服务，但仍然对保证满足居民需要负有责任。对社区自治组织来说，完善居委会组织、培育社区非营利性组织至关重要。(1)针对目前居委会存在全能化和行政化的问题，一是调整居委会的角色和组织属性。居委会作为宪法赋予的群众性自治组织，具有社会属性和政治属性。在社区建设中应剥离居委会所不应承担的职能和事务，回归其基层自治性组织的角色。二是重构居委会工作制度。即建立直选的、非职业化的居民委员会，建立居委会与政府及其派出机构互动的新关系、新模式，构建居委会与职业化、专业化服务组织之间的互动新模式。(2)社区非营利性组织是社区范围内，除政府部门和以营利为目的的企业之外的一切社会组织，包括社区志愿者组织、社区群众性文体团体、民间协会等，由于它们从事社会公益性活动时由为社会奉献的道德力量所驱动，因此它能在市场和政府感到乏力的一些重大问题上发挥独特作用。尤其是在社区建设领域，它们具有天然的优势。所以当前我们要注重培育更多、更广泛的各类社区非营利组织，以发挥它们在自我服务、自我管理和自我教育中的作用[4]。

2、政府和社会良性互动，构建参与社区建设的伙伴关系

社区治理视社区为各种组织实现其组织目标的行动场域。在这个行动场域中，政府组织