第十三章国家预算和预算管理体制
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•2020/7/26
零基预算优缺点
优点：
有利于控制政府支 出，提高支出效益 ；
有利于政府根据经 济发展的客观情况 制定正确的决策
缺点： 工作量大 技术要求水平高
•2020/7/26
三、国家预算级次及预算管理权限 (一)国家预算级次与组成 1.政府预算一般按照“一级政权设立一级预算”原
联邦主义） 1.主体确定：一级政权，一级预算主体，相
对独立，自求平衡。 2.事权和财权划分。 3.收入划分实行分税制。
4.预算调节制度：转移支付制度。
•2020/7/26
（二）分税制的一般内容 1.分税制就是按税种划分各级财政主体的收入
范围 2.所有税分别按照立法、管理和使用支配权，
列和分别汇集平衡，不便于对财政经济活动进 行深入的分析和研究;一种投入型预算。
•2020/7/26
复式预算
1.起源：丹麦 2.含义：将预算年度内全部的财政收入和财
政支出按经济性质分别编入两个或两个以上 的收支对照表，从而编成两个或两个以上的 相对独立的预算，通常分为经费预算和资本 预算
•2020/7/26
4.地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财 政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算收 入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府 职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居 于基础性地位。
•2020/7/26
（二）预算管理权限 1.各级人民代表大会的职权 2.各级人民代表大会常务委员会的职权 3.各级政府的职权 4.各级财政部门的职责 5.监督与法律责任的规定
形成中央税、地方税和中央地方共享税。
•中央税 •地方税 •共享税
•2020/7/26
3.分税制要求按照税种实现三分：分权、分 税、分管。
•分权 •分税 •分管
•2020/7/26
（三）政府间转移支付 1.政府间转移支付的概念 政府间转移支付是指政府间资金在不同层级政
府之间（主要是上级对下级）的无偿转移，主 要表现形式为中央财政对地方财政的一系列补 助拨款。 纵向（主体）、横向（补充） 其特征：(1)公式化 (2)弹性化 (3)法制化
•2020/7/26
三、实行政府采购制度 (一)政府采购 以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂
商），从国内外市场为政府部门或所属团体购 买商品或劳务的一种制度。具有公开性、公正 性、公平性和竞争性，其中公开竞争是它的基 石。
•2020/7/26
（二）政府采购方式（集中采购与分散采购 相结合）
财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托 支付中心办Leabharlann Baidu具体的支付手续。
•2020/7/26
3.资金运行程序 按照财政资金的用途和性质,支出类型可分为大
宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。 按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分
别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度 ，相应也分别适用不同的支出程序。
具
•2020/7/26
二、国家预算的类型 （一）按国家预算计划表格的安排不同： （形式的差别） 1.单式预算 2.复式预算
•2020/7/26
单式预算
1.含义：是将预算年度内的全部财政收支汇编 在一个预算总表内，形成一个收支对照表的预 算编制形式。
2.优缺点 优点：符合预算完整性原则； 缺点：没有把全部的财政收支按经济性质分
政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上 ，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政 府收支分类范畴，并形成了统一编码。 （2）调整了收入体系。新的收入分类按照科学 标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收 入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷 回收本金收入、债务收入以及转移收入等。
•2020/7/26
出； 2.细化预算、提前编制预算； 3.加强对超收收入使用的监督； 4.加强预算外资金的管理
•2020/7/26
二、编制部门预算 要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层
单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平 衡的部门预算，体现预算的完整性和统一性。 编制部门预算的意义: 1.有利于提高国家预算的透明度； 2.使预算编制和执行的程序和流程制度化； 3.使预算细化到部门、项目，有利于监督； 4.实现了依法理财，依法行政；
•2020/7/26
第三节 预算管理体制概述
一、预算管理体制的概念和内容 （一）概念：是处理中央政府和地方政府以及
地方财政各级之间的财政关系的基本制度，其 核心和实质是各级预算主体的独立自主程度以 及集权和分权的关系问题。
•2020/7/26
（二）主要内容 1、确定预算管理主体和级次； 2、预算收支的划分原则和方法； 3、预算管理权限的划分； 4、预算调节制度和方法。
•2020/7/26
(三)预算管理体制的类型 （1）1949-1953：高度统收统支的财政体制 （2）1953-1979：统一领导、分级管理的财政
体制 （3）1980-1993：分级包干的财政体制 （4）1994以来：分税制财政体制
•2020/7/26
二、分级分税预算管理体制简介 （一）分级分税预算管理体制的要点（财政
•2020/7/26
实施转移支付的主要目的
⑴为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差 额，增强其公共服务的能力；
⑵中央政府通过财政补助和转移支付，对地方政 府的预算支出继续控制和调节，实行中央政府的 宏观政策目标；
⑶对地方政府提供的受益外溢产品和劳务进行补 助；
⑷通过转移支付缩小地区之间财政经济状况和服 务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现。
•2020/7/26
4.监督约束机制 财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包
括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制 定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的 各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分 析，及时发现问题并提出解决方案。
•2020/7/26
五、实施“收支两条线”管理 “收支两条线”管理是针对预算外资金管理的
1.公开招标； 2.邀请招标； 3.竞争性谈判； 4.单一来源采购； 5.询价采购； 6.其他采购方式。
•2020/7/26
四、国库集中收付制度 (一)概念：国库集中收付制度，就是由政府财
政部门对所有政府性收入，包括预算内收入和 纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理 ，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集 中统一处理的制度。 也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度 和国库集中支付制度。
•2020/7/26
四、国家预算的原则 1.公开性:需人大讨论批准并向社会公布 2.可靠性:预算法 3.完整性:不得在预算外另列预算 4.统一性:做到收支按统一程序、口径编制 5.年度性:历年制
•2020/7/26
第二节 我国预算管理制度的改革和建设
一、推进依法理财，加强预算管理和监督 1.加强和改善预算编制工作：现有预算，后有支
•2020/7/26
（二）按国家预算指标（预算数字）的确定 不同：
(内容的区别) 1.增量预算 2.零基预算
•2020/7/26
增量预算
增量预算是指财政收支计划指标在以前财政 年度的基础上，按新的财政年度的经济发展 情况加以调整后确定的。
我国预算编制基本上采用增量预算编制方法 优缺点：编制方法较为简便，易于操作；但
第十三章国家预算和预 算管理体制
2020年7月26日星期日
第一节 国家预算概述
一、国家预算的含义 概念:国家预算是具有法律规定和制度保证的，
经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。 理解： 1.国家年度财政收支计划 2.法定程序审批的法律文书 3.国家预算是政府调节经济和社会发展的重要工
（3）进一步细化科目层次。比如各部门的行政 事业性收费，过去科目中没有具体的收费项目 ，新的收入科目则作了反映。新的收入分类可 以清晰地反映政府各项收入的具体来源。
•2020/7/26
2.支出功能分类 建立新的政府支出功能分类体系。新的支出功
能分类按政府的职能和活动设置科目，政府各 项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看 出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、 款、项三级。
•2020/7/26
（1）类级科目反映政府的某一项职能， （2）款级科目反映为完成某项政府职能所
进行的某一方面工作 （3）项级科目反映某一方面工作的具体支
出。
•2020/7/26
3.支出经济分类 建立新型的支出经济分类体系。支出经济分
类简单的说就是对支出的具体经济构成进行 分类。经济分类则是反映“怎么去做”的问 题。按照这个思路，支出经济分类对原来的 支出目级科目作了扩充和完善，按照简便、 实用的原则，设置类、款两级。
存在编制方法的不科学、不规范、欠公平、 造成预算约束软化。
•2020/7/26
零基预算
1.含义：零基预算是指财政收支计划指标的确 定，以当时社会经济发展的实际为依据，不考 虑以前的财政收支状况。所以有人称之人“不 连续的预算”。
最早产生在美国，由私人企业发展而来； 近年来，在我国部分省市先后试行了零基预算
复式预算的优缺点
优点：
编制复式预算使经常 性支出和建设性支出 泾渭分明
反映出来的盈余或赤 字真实可靠，且能保 证国家债务收入用于 建设性支出
有利于加强预算管理 及宏观经济的分析和 调控
缺点：
仍是投入型预算，不 能反映预算支出的效 果，只能反映支出的 用途和数量；
完善：编制产出型预 算和效益预算
•2020/7/26
六、政府收支分类改革 为进一步改革和完善政府预算管理制度，建立
和完善公共财政体制，促进从源头上治理腐败 和社会主义民主政治建设，经国务院批准，政 府收支分类改革于2007年全面实施。
•2020/7/26
新的政府收支分类体系的主要内容
1.收入分类 （1）扩大了收入范围。在原来一般预算收入、
则建立相应的预算体系。 2.我国预算法规定，设立五级预算体系：中央
，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州， 县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族 乡、镇五级预算
•2020/7/26
国家预算的组成体系
中央预算
省预算 省本级预算
市总预算 市本级预算 县总预算 县本级预算
地方预算
乡预算
直辖市预算
自治区预算
•2020/7/26
3.中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法 定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中 央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理 体系中居于主导地位。
中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、 事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务 计划、国库和税收计划等汇总而成。
•2020/7/26
一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预 算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高 法制化管理和监督水平。 从收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外 收入并减少各部门和单位的资金占压；从支出 方面看，主要是收支脱钩，即执收单位的收费 和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独编制 支出预算，交由财政部门审批。
•2020/7/26
国库集中收付制度具有三个基本特征
一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设 国库单一账户；
二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政 支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和 劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；
三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行 机构，对国库进行专职管理。
•2020/7/26
2.资金管理方式建立单一账户与分类账户相结 合的账户体系。
取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设 “国库单一账户”，将所有财政资金都存放于 该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资 金从国库单一账户直接拨付供应商。
•2020/7/26
建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账 户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐 ，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情 况。
•2020/7/26
（二）我国国库集中支付制度的主要内容 国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金
使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐 户的全过程集中进行全面的监控制度。 建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规 范支出拨付程序。 1.管理体系和机构设置。根据集中支付的程序， 需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付 部门。
零基预算优缺点
优点：
有利于控制政府支 出，提高支出效益 ；
有利于政府根据经 济发展的客观情况 制定正确的决策
缺点： 工作量大 技术要求水平高
•2020/7/26
三、国家预算级次及预算管理权限 (一)国家预算级次与组成 1.政府预算一般按照“一级政权设立一级预算”原
联邦主义） 1.主体确定：一级政权，一级预算主体，相
对独立，自求平衡。 2.事权和财权划分。 3.收入划分实行分税制。
4.预算调节制度：转移支付制度。
•2020/7/26
（二）分税制的一般内容 1.分税制就是按税种划分各级财政主体的收入
范围 2.所有税分别按照立法、管理和使用支配权，
列和分别汇集平衡，不便于对财政经济活动进 行深入的分析和研究;一种投入型预算。
•2020/7/26
复式预算
1.起源：丹麦 2.含义：将预算年度内全部的财政收入和财
政支出按经济性质分别编入两个或两个以上 的收支对照表，从而编成两个或两个以上的 相对独立的预算，通常分为经费预算和资本 预算
•2020/7/26
4.地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财 政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算收 入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府 职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居 于基础性地位。
•2020/7/26
（二）预算管理权限 1.各级人民代表大会的职权 2.各级人民代表大会常务委员会的职权 3.各级政府的职权 4.各级财政部门的职责 5.监督与法律责任的规定
形成中央税、地方税和中央地方共享税。
•中央税 •地方税 •共享税
•2020/7/26
3.分税制要求按照税种实现三分：分权、分 税、分管。
•分权 •分税 •分管
•2020/7/26
（三）政府间转移支付 1.政府间转移支付的概念 政府间转移支付是指政府间资金在不同层级政
府之间（主要是上级对下级）的无偿转移，主 要表现形式为中央财政对地方财政的一系列补 助拨款。 纵向（主体）、横向（补充） 其特征：(1)公式化 (2)弹性化 (3)法制化
•2020/7/26
三、实行政府采购制度 (一)政府采购 以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂
商），从国内外市场为政府部门或所属团体购 买商品或劳务的一种制度。具有公开性、公正 性、公平性和竞争性，其中公开竞争是它的基 石。
•2020/7/26
（二）政府采购方式（集中采购与分散采购 相结合）
财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托 支付中心办Leabharlann Baidu具体的支付手续。
•2020/7/26
3.资金运行程序 按照财政资金的用途和性质,支出类型可分为大
宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。 按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分
别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度 ，相应也分别适用不同的支出程序。
具
•2020/7/26
二、国家预算的类型 （一）按国家预算计划表格的安排不同： （形式的差别） 1.单式预算 2.复式预算
•2020/7/26
单式预算
1.含义：是将预算年度内的全部财政收支汇编 在一个预算总表内，形成一个收支对照表的预 算编制形式。
2.优缺点 优点：符合预算完整性原则； 缺点：没有把全部的财政收支按经济性质分
政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上 ，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政 府收支分类范畴，并形成了统一编码。 （2）调整了收入体系。新的收入分类按照科学 标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收 入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷 回收本金收入、债务收入以及转移收入等。
•2020/7/26
出； 2.细化预算、提前编制预算； 3.加强对超收收入使用的监督； 4.加强预算外资金的管理
•2020/7/26
二、编制部门预算 要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层
单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平 衡的部门预算，体现预算的完整性和统一性。 编制部门预算的意义: 1.有利于提高国家预算的透明度； 2.使预算编制和执行的程序和流程制度化； 3.使预算细化到部门、项目，有利于监督； 4.实现了依法理财，依法行政；
•2020/7/26
第三节 预算管理体制概述
一、预算管理体制的概念和内容 （一）概念：是处理中央政府和地方政府以及
地方财政各级之间的财政关系的基本制度，其 核心和实质是各级预算主体的独立自主程度以 及集权和分权的关系问题。
•2020/7/26
（二）主要内容 1、确定预算管理主体和级次； 2、预算收支的划分原则和方法； 3、预算管理权限的划分； 4、预算调节制度和方法。
•2020/7/26
(三)预算管理体制的类型 （1）1949-1953：高度统收统支的财政体制 （2）1953-1979：统一领导、分级管理的财政
体制 （3）1980-1993：分级包干的财政体制 （4）1994以来：分税制财政体制
•2020/7/26
二、分级分税预算管理体制简介 （一）分级分税预算管理体制的要点（财政
•2020/7/26
实施转移支付的主要目的
⑴为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差 额，增强其公共服务的能力；
⑵中央政府通过财政补助和转移支付，对地方政 府的预算支出继续控制和调节，实行中央政府的 宏观政策目标；
⑶对地方政府提供的受益外溢产品和劳务进行补 助；
⑷通过转移支付缩小地区之间财政经济状况和服 务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现。
•2020/7/26
4.监督约束机制 财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包
括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制 定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的 各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分 析，及时发现问题并提出解决方案。
•2020/7/26
五、实施“收支两条线”管理 “收支两条线”管理是针对预算外资金管理的
1.公开招标； 2.邀请招标； 3.竞争性谈判； 4.单一来源采购； 5.询价采购； 6.其他采购方式。
•2020/7/26
四、国库集中收付制度 (一)概念：国库集中收付制度，就是由政府财
政部门对所有政府性收入，包括预算内收入和 纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理 ，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集 中统一处理的制度。 也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度 和国库集中支付制度。
•2020/7/26
四、国家预算的原则 1.公开性:需人大讨论批准并向社会公布 2.可靠性:预算法 3.完整性:不得在预算外另列预算 4.统一性:做到收支按统一程序、口径编制 5.年度性:历年制
•2020/7/26
第二节 我国预算管理制度的改革和建设
一、推进依法理财，加强预算管理和监督 1.加强和改善预算编制工作：现有预算，后有支
•2020/7/26
（二）按国家预算指标（预算数字）的确定 不同：
(内容的区别) 1.增量预算 2.零基预算
•2020/7/26
增量预算
增量预算是指财政收支计划指标在以前财政 年度的基础上，按新的财政年度的经济发展 情况加以调整后确定的。
我国预算编制基本上采用增量预算编制方法 优缺点：编制方法较为简便，易于操作；但
第十三章国家预算和预 算管理体制
2020年7月26日星期日
第一节 国家预算概述
一、国家预算的含义 概念:国家预算是具有法律规定和制度保证的，
经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。 理解： 1.国家年度财政收支计划 2.法定程序审批的法律文书 3.国家预算是政府调节经济和社会发展的重要工
（3）进一步细化科目层次。比如各部门的行政 事业性收费，过去科目中没有具体的收费项目 ，新的收入科目则作了反映。新的收入分类可 以清晰地反映政府各项收入的具体来源。
•2020/7/26
2.支出功能分类 建立新的政府支出功能分类体系。新的支出功
能分类按政府的职能和活动设置科目，政府各 项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看 出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、 款、项三级。
•2020/7/26
（1）类级科目反映政府的某一项职能， （2）款级科目反映为完成某项政府职能所
进行的某一方面工作 （3）项级科目反映某一方面工作的具体支
出。
•2020/7/26
3.支出经济分类 建立新型的支出经济分类体系。支出经济分
类简单的说就是对支出的具体经济构成进行 分类。经济分类则是反映“怎么去做”的问 题。按照这个思路，支出经济分类对原来的 支出目级科目作了扩充和完善，按照简便、 实用的原则，设置类、款两级。
存在编制方法的不科学、不规范、欠公平、 造成预算约束软化。
•2020/7/26
零基预算
1.含义：零基预算是指财政收支计划指标的确 定，以当时社会经济发展的实际为依据，不考 虑以前的财政收支状况。所以有人称之人“不 连续的预算”。
最早产生在美国，由私人企业发展而来； 近年来，在我国部分省市先后试行了零基预算
复式预算的优缺点
优点：
编制复式预算使经常 性支出和建设性支出 泾渭分明
反映出来的盈余或赤 字真实可靠，且能保 证国家债务收入用于 建设性支出
有利于加强预算管理 及宏观经济的分析和 调控
缺点：
仍是投入型预算，不 能反映预算支出的效 果，只能反映支出的 用途和数量；
完善：编制产出型预 算和效益预算
•2020/7/26
六、政府收支分类改革 为进一步改革和完善政府预算管理制度，建立
和完善公共财政体制，促进从源头上治理腐败 和社会主义民主政治建设，经国务院批准，政 府收支分类改革于2007年全面实施。
•2020/7/26
新的政府收支分类体系的主要内容
1.收入分类 （1）扩大了收入范围。在原来一般预算收入、
则建立相应的预算体系。 2.我国预算法规定，设立五级预算体系：中央
，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州， 县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族 乡、镇五级预算
•2020/7/26
国家预算的组成体系
中央预算
省预算 省本级预算
市总预算 市本级预算 县总预算 县本级预算
地方预算
乡预算
直辖市预算
自治区预算
•2020/7/26
3.中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法 定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中 央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理 体系中居于主导地位。
中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、 事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务 计划、国库和税收计划等汇总而成。
•2020/7/26
一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预 算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高 法制化管理和监督水平。 从收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外 收入并减少各部门和单位的资金占压；从支出 方面看，主要是收支脱钩，即执收单位的收费 和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独编制 支出预算，交由财政部门审批。
•2020/7/26
国库集中收付制度具有三个基本特征
一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设 国库单一账户；
二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政 支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和 劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；
三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行 机构，对国库进行专职管理。
•2020/7/26
2.资金管理方式建立单一账户与分类账户相结 合的账户体系。
取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设 “国库单一账户”，将所有财政资金都存放于 该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资 金从国库单一账户直接拨付供应商。
•2020/7/26
建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账 户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐 ，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情 况。
•2020/7/26
（二）我国国库集中支付制度的主要内容 国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金
使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐 户的全过程集中进行全面的监控制度。 建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规 范支出拨付程序。 1.管理体系和机构设置。根据集中支付的程序， 需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付 部门。