产业扶贫：在政府行为与市场逻辑之间

产业扶贫：在政府行为与市场逻辑之间

摘要：相较于社会保障兜底、异地搬迁、转移就业,产业扶贫受到地方政府的追捧。但是,政府主导的产业扶贫始终处于政府行为与市场逻辑的巨大张力之中。在政府主导的产业扶贫过程中,市场风险始终是难以化解的不确定因素。面对市场风险的约束,地方政府基于产业扶贫资金安全与管理的考虑,倾向于把产业扶贫资金交由龙头企业来经营,从而实现扶贫资金的资本化运作。这种产业扶贫的资本化运作模式在短期内可以实现贫困户按期脱贫,但从长远来看却是不可持续的。因此,在产业扶贫中,必须正确认识贫困现象,把握产业扶贫的方向和发力点;创新产业扶贫方式,通过政府购买扶贫服务的方式,有效地引入市场力量参与产业扶贫服务,并致力于构建市场主体与贫困户之间的利益连接机制;发挥基层组织在农村治理和产业扶贫中的基础性作用。

一、引言

在当下,精准扶贫成为中国政府反贫困战略的重大举措。在精准扶贫实践中,贫困户致贫原因不同,因而要求不同的帮扶措施。产业扶贫、异地搬迁扶贫、社会保障兜底被视为针对不同致贫因素的三种精准帮扶措施。相较于异地搬迁扶贫和社会保障兜底,产业扶贫备受地方政府推

崇。所谓产业扶贫是依托贫困地区的自然条件、要素禀赋以及经济水平等现实条件,政府通过注入扶贫资金帮助贫困地区贫困人口发展产业,通过产业发展带动贫困人口脱贫的一种扶贫方式。在产业扶贫中,通过发挥产业支撑的保障作用,形成产业发展与精准扶贫的深度融合,不断地壮大地域内部的主导产业,使其能够有效地解决因贫困所带来的生存和发展等问题,帮扶广大贫困群体努力发展生产,增强自我造血的功能,进而早日实现广大贫困群体脱贫致富的目标。[1]产业扶贫的对象是那些具有一定劳动能力,但因资金匮乏或找不到合适的家庭产业而导致贫困的农户。通过政府扶贫资金的注入,扶持贫困地区贫困人口发展特色产业,可以提升贫困地区贫困人口的自我发展能力,促进贫困地区贫困人口脱贫致富。

“脱贫致富,关键靠产业带动”似乎已成为地方政府精准扶贫实践的普遍共识。与产业扶贫在实务上的迅速推进相比,有关产业扶贫的学术研究相对滞后,相关研究成果尚多不见。一些学者肯定产业扶贫在精准扶贫中的作用,认为产业扶贫具备的“开放式+造血式”的帮扶模式对于改进欠发达区域的“久扶不脱贫”困境有着非常显著的效果。[2]张伟宾、汪三贵通过政府对贫困地区经济增长的扶贫政策研究,发现农民在获取经济增长机会、能力和收入等方面得到提高。[3]产业扶贫成效显著但问题也不少。首先,产

业扶贫仍然具有运动式扶贫的特征。在这种运动式扶贫中,存在着扶贫资源瞄准偏离及精英捕获等问题。如李小云等认为,扶贫资源瞄准偏离的困境一直没有得到有效改善,扶贫资源瞄准与传递背后的治理与管理机制容易造成资源的使用与贫困人口的实际需求相脱离。[4]左停等揭示了在扶贫实践中的精英捕获问题,即本应该惠及大众的资源被少数群体(常常是政治或经济上有权力的集团)占有,从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害。精英捕获在村庄层面表现为扶贫资源向经济基础好、容易出政绩的村倾斜,以及在村庄内部表现为“扶富不扶贫”。[5]其次,在产业扶贫过程中,农业产业化发展中的相关利益主体即地方政府、龙头企业和贫困户存在不同的行为逻辑。李博等以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例,探讨在精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策的执行逻辑,产业扶贫在中央和地方“委托-代理”关系中存在双方因利益诉求的差异,出现了打造“戴帽项目”和“亮点工程”进行权力寻租的行为,致使产业扶贫目标靶向出现了偏离。[6]胡振光等指出,在地方政府主导的产业扶贫实践中,包括龙头企业、农村经济合作组织和贫困农户在内的多元主体难以与地方政府进行平等对话和协商,导致产业扶贫中的主体间地位不平等及互动不足。[7]再次,产业扶贫的绩效深受各种因素影响。张磊等探讨了影响产业扶贫绩效的各影响因素,包括政策

因素、经济因素、技术因素、社会因素以及自然因素。[8]韩斌通过对云南省产业扶贫模式的研究,指出其存在的主要问题是产业扶贫投入资金有限,产业结构难以调整,缺乏规模效应以及产业扶贫项目可持续性差以及缺乏后续科学有效管理和支撑资源。[9]

上述文献很好地总结了政府主导的产业扶贫存在的问题,但却忽视了一个根本性的问题,即农业产业化发展的政府行为与市场逻辑的张力问题。农业属于天然的弱质产业,具有生产周期长、环境影响大、回报见效慢等特征。农业产业化发展始终面临生产过程中的自然灾害风险和农产品流通中的市场风险。可以说,产业扶贫始终处于政府行为与市场逻辑的巨大张力之中。产业扶贫是一种政府行为,政府行为依据的是政策和上级的命令,但产业发展则必须遵循市场的逻辑,需要考虑产品的市场竞争力以及规避市场风险。产业扶贫内含的政府行为不可避免地面临市场逻辑的严厉约束。本文以西部某县的产业扶贫为实证研究对象,主要探讨政府主导的产业扶贫对贫困户脱贫效果的影响,通过该县实施产业扶贫的案例深描,分析产业扶贫所面临的市场困境与现实选择,进而提出完善产业扶贫的路径。

二、产业扶贫中的政府行为与市场逻辑

产业扶贫是指以市场为导向,以经济效益为中心,以产业发展为杠杆的扶贫开发过程,是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径。一般而言,产业扶贫具有两种具体的模式,即政府主导的产业扶贫模式和企业主导的产业扶贫模式。前者主要表现为政府运用产业扶贫资金的投入扶持贫困地区、贫困人口发展产业,通过项目制形式实现产业发展促进贫困地区贫困人口脱贫的一种扶贫模式。后者主要是指由龙头企业通过资本下乡的方式,将土地、资金、劳动力整合起来,大力发展特色优势产业,形成“公司+基地+农户”的产业扶贫模式。

在政府主导的产业扶贫模式中,产业扶贫更多地是一种政府行为。相对于市场选择,政府行为具有以下几个方面的特征:一是政策性。如在精准扶贫过程中,国家针对具有一定劳动能力的贫困农户出台了包括产业扶持资金、小额信贷等一系列优惠政策。产业扶贫政策的目标是激发贫困地区贫困人口的内生动力,提高自我发展能力,变“输血”为“造血”,确保脱贫效果的持续性。在由地方政府扶贫部门精心编制的《产业扶贫指导手册》中,产业发展涉及种植业、养殖业、林业、旅游业、农产品加工业和电子商务等行业,内容包括产业现状、管理技术、效益分析、扶持政策等,为产业扶贫提供综合性指导。二是非市场性。在产业扶贫中,地方政府依照自己对农业产业发展的理解,按照自己对