论行政权力的行使及其制约

论行政权力的行使及其制约

-作者：王明浩

内容摘要

权力是人类社会中特有的现象，或者说，组织起来的人类社会必然要运用权力来为“组织”提供保障。就权力的来源来看，它是起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上是一种社会凝聚和体现公共意志的力量。在应然的意义上，一切权力都是公共权力，权力必须是服务于公共利益的。然而，在政治社会，应然的设计成为一种空想。现实的情况是：权力丧失了其公共性，被少数人所攫取，权力应当为公共利益服务，却经常地被用于谋取私利。这就是应然与实然的矛盾。伴随着“行政国家”观念的兴起，面对越来越多的腐败现象，维持行政权力说法的责任成为行政管理最大的挑战。当然，这需要外部的控制与制裁，诸如立法控制、舆论监督等，然而外部的控制和制裁毕竟是有限的，它只能触及外部的行为和守住已获得的成果，并不能真正实现良好的行政管理秩序，所以伦理必须导入行政管理。缺乏行政伦理的约束，行政权力的行使与运用就难保其合理、高效。作为内在约束性的价值观，行政伦理对行政权力同样具有多方面的约束与影响。

【关键词】中国，行政，行政伦理，权力，权力行使，制约，公民社会，监督，

目录

一、行政权力运行过程中存在的问题 (1)

（一）、行政权力及其特性 (1)

1、定义： (1)

2、特性： (1)

（二）、行政权力制约机制及其本质要求 (1)

1、公民社会与权力制约： (1)

2、中国地方政府与权力制约： (2)

3、本质要求： (2)

（三）、建立和完善行政权力制约机制的必要性 (3)

二、我国对行政权力的监督制约体制中存在的问题 (3)

（一）、中国行政权力制约机制的基本框架（即行政组织的外部异体监督和行政组织的自体监督的有机结合） (3)

（二）、对中国行政权力制约机制的现状进行透视并找出了中国行政权力制约机制存在的主要问题 (3)

三、进一步建立和完善对行政权力实施更为有效的监督制约机制的构想 (4)

（一）、对完善中国行政权力制约机制的路径进行探索 (4)

（二）、确立了完善中国行政权力制约机制的价值取向 (5)

（三）、明确了完善中国行政权力制约机制的总体思路 (5)

（四）、提出了完善中国行政权力制约机制的具体举措 (5)

参考文献 (7)

论行政权力的行使及其制约

行政权扩张的合理性、行政自由裁量权异化的可能性和行政权力的灵活性、剥夺性，如果不对这种不断扩张又会不断被异化的行政权力进行有效的制约，必然导致权力剥削和权力失控。在现代各国，无论实行何种政府制度，都存在行政权力的扩张及其限制问题。总的趋势是人们在尝试各种限制行政权力的努力，而实际效果则是行政权力的继续膨胀，随着社会的发展，这一问题还会日益严重地存在。行政权力的日益扩张，其结果必然导致行政权力的滥用、行政越权等政治、法律、社会问题。国家行政权力的扩张，如果不加以监督和限制，不仅会伤及国家的其他权力，而且会危及整个宪政民主制度。伴随着行政权力扩大的同时，就是如何监督政府行政，限制行政权力的扩大。

一、行政权力运行过程中存在的问题

（一）、行政权力及其特性

1、定义：

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

2、特性：

按照现代政治原理，国家权力来源于公民个人权利的让与。政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体。行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。行政权力没有具体的掌握和运用是没有意义的。因此，对行政权力的制约是一个极为重要的环节。一般认为行政权力的主体是政府部门。但是权力的实际例行是靠人来实施的。因此，把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体。即抽象的政府部门和实际例行的人。

（二）、行政权力制约机制及其本质要求

1、公民社会与权力制约：

政府具有天然的扩张权力的本性和资源优势，因而在政府与社会的博弈中政府常处于强势地位。首先，政府部门在帕金森定律的作用下会导致“一个机构臃肿，人浮于事，相互扯皮，效率低下的领导体系”，也就是说政府有一个内在无限膨胀的必然趋势。在此定律的作用下政府机构改革会陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。其次，政府本身就好比一个大企业，通过征税来扩大自己的收入，税赋就是政府服务的价格。所以政府也具有“经济人”追求自身利益最大化的要求存在。再次，从社会组织角度来看，政府作为一种特殊的社会组织，也具有对外扩张性。政府的膨胀必然使得行政权力不断扩张，并不断侵害社会的领域，使得社会的自治权受到更多的损失。政府的过度干预，破坏了市场的自由运转，使资源配置不合理，个人丧失积极性，导致所谓的“政府失灵”。因此，必须对权力加以制约，而以社会制约政府有着深厚的理论基础。

2、中国地方政府与权力制约：

地方政府（指相对于中央政府而言的普通意义上的地方政府，不含民族自治区以及特别行政区）对于保持政治稳定、促进经济发展、实现人民群众利益起着举足轻重的作用。而对地方政府的权力进行科学、有效的制约,是保证地方长治久安的关键。现实生活中,由于受诸多因素的影响,地方政府权力的制约存在“上级监督远、同级监督弱、下级监督难”的问题,成为整个权力制约机制的薄弱环节。因此，应该从加强党的领导、完善人大制度、提高司法制约能力、引导公民社会发展、提高政府内部制约能力等方面着手。

3、本质要求：

从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的，名义上的拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员，作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看，可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个人则各不相同，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化的具有能动性的主体，行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定的要求做，彼时又由于某些原因不按法规来做。因此，对他们权力的制约仅靠抽象论还是不可能解决问题的，行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题，机构设置如果臃肿重叠，人浮于事，通常要引起职权不清，相互争权，推诿责任，多头执法，重复用权，办事效率低下等弊端。二是对机构的权力配置问题。如果权力配置过大或过小，也自然要带来权利无边，权利滥用或权力运用不足以实现工作目标的问题。为此，对权利形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。这主要包括：第一，制约形式主体的设置和规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决事务的需要来设立相应的机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效的问题，以防止机构臃肿膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构的人员定编、定额的严格规定。

第二，合理的权力配置制约，所谓的合理即一个行政机构不能有超出它管理事务范围的权力，也不应缺乏管理所必要的权力。而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂的多。因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约，主要从分配权力的大小，规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有不可确定性。但是，就是有再合理，恰当的机构设置，权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则，超越职权，滥用权力甚至不合理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体，对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。