公交民营化案例材料

（一）案例主体
公交车“民营化”，何去何从？
摘要：本案例描述了历经五年的“全国首家”的“城市公交整体民营化”改革——十堰市公交民营化改革的来龙去脉。

十堰市公交改制，始于2003年温州商人张朝荣以高价买断了十堰市城区公共汽车22条线路、18年的特许经营权。

但改革一波三折，在短短5年内，公交司机4次集体停运，对市民正常的生产生活秩序带来较大影响，市民反应强烈。

迫于停运与社会压力，这个国内首家、曾经计划18年的十堰市“公交民营化”改革，在仅仅推行了5年之后便“夭折”，最终不得不以“政府重新收回”的结局尴尬谢幕。

关键词：公用事业；民营化；特许经营
引言
2003年，温州商人张朝荣以每年800万元的价格买断了十堰市城区公共汽车22条线路、18年的特许经营权，“十堰市公交民营化改革”正式启幕。

作为国内首例市州级“城市公交整体民营化”改革，十堰市“公交民营化”一开始就被赋予了“标本”意义，受到各界的广泛关注和高度赞誉。

当年，《工人日报》和《经济日报》曾对此深入报道，并期待此次改革是“多赢”之举，为国内其他城市公交改革提供借鉴。

但是，仅仅时隔五年，十堰市政府决定收回公交特许经营权，张朝荣败回温州。

这场备受瞩目的公交民营化改革，未行多远又重新回到了起点。

这场公交民营化改革为何而谢幕？十堰市公交民营化改革又将走向何方？
1. 改革前的十堰公交
十堰市位于湖北省的西北部，其因车而建、因车而兴，是全国闻名的"汽车城"。

十堰公交始建于1968年，从1968年至2002年公司一直实行国有经营模式，在政府补贴下承担十堰城区的公共交通服务。

关于改革前公交公司的经营状况，十堰市体改办方主任说：“这之前，我们的公汽公司经营得不差，并不是外界所想像的经营不善才卖出去。

我们希望公汽公司改制起到一个榜样作用，优化十堰市的投资环境。

”据《楚天金报》的报道：十堰市公汽总公司当时运营22条线路，拥有372台车。

2002年，公汽公司账面收入5100万元、盈利120万元。

2000
年以来，公汽公司每年车场建设等固定资产投入1000万元左右，年更新车辆70多台。

而且，公汽公司是在与全线运营的个体中巴竞争中经营的。

看似是在经营不算坏的情况下，十堰的公交车进行“民营化”的。

①但是，据《南方都市报》报道又是另一般情况：十堰市公交集团因体制不活，营运设施落后等原因，一直处境艰难。

直到2002年，营业收入才突破5000万元大
关，实现盈利120万元。

②“偌大一个城市，至今还没有一台高档空调车，跑来跑去的全是老
式客车。

”“更何况这点可怜巴巴的盈利，还有“水份”，据十堰市一位副厅级官员透露，“公交集团其实是明盈暗亏。

如果减去财政550万元的补贴和应交未交的330万元营业税，实际亏损760万元。

”③生于1950年的张朝荣，原来是浙江省工业设备安装公司的工人，1985年在老家温州涉足公交行业，成立了自己的出租车公司。

1995年，张朝荣的鹿城运输总公司与温州市公交总公司合资成立温州公交鹿城中巴有限公司，打破了当时温州国有公交企业的垄断局面，并在竞争中快速发展。

2. 第一个吃螃蟹
国家建设部为了促进市政公用行业的发展，提高市政公用行业运营效率，于2002年12月27日提出了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

意见指出：要以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，推动全面建设小康社会。

之后，一些省市开始尝试公用事业民营化改革。

2003年4月，温州商人张朝荣出资2300多万元买断国有性质的原十堰市公交集团公司所有资产，并以每年800万元的费用，买断所有公交线路18年的经营权。

十堰市由此成为全国第一个公交事业全面民营化的城市，这一改革被誉为打破了公用事业这一“计划经济最后一块堡垒”的“破冰”之举。

4月21日，张朝荣说道：“市州级城市公交整体民营化，我们是国内第一家！”
④十堰方面还承诺，只要张朝荣投资超过5000万元，就可以超低价获得市中心的百亩地块。

2002年6月，张朝荣受邀考察十堰，与十堰公交合作之意由此萌生。

据十堰市一位官员回忆，当时，十堰市政府欲把公交公司作为国企改革的龙头，来推动全市国企改革的步伐，而张朝荣也正有在全国各地投资公交的打算，“双方一拍即合”。

①
张阳春：《全城公交民营化第一例 温州老板买断十堰公交》，《楚天金报》，2003年4月21日。

②
林毓瑾：《民企买断十堰公交线经营权》，《南方都市报》，2003年05月08日。

③
陈东升：《民营企业首次挺进城市公交的幕后新闻》，新浪网，/c/2003-05-12/0844117197s.shtml 。

④ 陈谢：《十堰公交民营化》，《工人日报》，2003年4月27日。

这无疑消除了张对公交营运的顾虑，“万一公交亏损的话，我可以用这地块来弥补”。

同时，有政府官员“支招”：随着城市发展，公交场地要另外征地外迁，原有场地就可以搞房地产开发。

2003年3月24日，张朝荣的温州市五马汽车出租公司与十堰市政府正式签订收购协议。

按照协议，十堰市政府所持有的国有资本全部退出公交公司，张朝荣以3931万元的价格收购国有产权；新公司挂牌后，温州市五马汽车出租公司持有68%的股份，另外32%的股份由公交公司内部员工持有；新公司同时以每年800万元的经营费和附加费等，买断十堰公交18年的特许经营权。

①来自十堰市公交集团有限公司官方网站的资料显示，此后4年来，公交集团公司累计投入资金达1.3亿多元。

先后三次投入崭新豪华双温空调公交车237台，陆续新设站牌站廊500余个，投巨资建成了公交IC 卡乘车收费系统项目，又投入巨资建立公交GPRS 智能监控调度系统。

对此，十堰市政府也表示肯定：“公交公司在民营化以后的一段时间内，经营者增加经营投入、更新公交设施、改善服务条件，曾经也出现过营运局面的好转，为十堰公交事业的改革和发展作出了积极努力和有益的探索。

”
作为国内首例市州级“城市公交整体民营化”改革，十堰市“公交民营化”一开始就被赋予了“标本”意义，受到各界的广泛关注和高度赞誉。

当年，《工人日报》和《经济日报》曾对此深入报道，并期待此次改革是“多赢”之举，为国内其他城市公交改革提供借鉴。

“企业改制要以民营化为基本取向，公交公司的改制为我市企业改制提供了一个成功的范例。

”十堰市当时的领导也这样表示。

“我们给十堰公交条件的改善做出了很大贡献！”张朝荣说。

就在十堰市公交集团有限公司挂牌成立的第二天，首批100台豪华双温空调公交车投入了运营。

②
①
金明大：《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次》，《瞭望东方周刊》，2008年5月5日。

②同上。

他还把温州公交的运营模式“移植”到十堰，如购买高档空调车、打造女子专线品牌、拓展车厢和路牌广告业务等。

2003年、2004年公交公司奇迹般地实现了赢利。

3. “停运风波”
然而，对于被寄予“多赢”厚望的“公交民营化”改革，十堰市公交公司的职工却屡次以“停运”相抗。

十堰市公交公司原本是一家国有事业单位，随着“民营化”，职工们的身份一下子变成了私人企业的员工，这令大多数职工难以接受。

“宁拿政府的500元，也不要私人老板的800元。

”当时有人扬言。

据原公交公司一位职工透露，当时职工主要有三怕：一怕下岗；二怕收入减少；三怕政府卖断企业后，从此撒手不管。

2002年12月11日，为抵制即将到来的改制，十堰市全市公交线路停运一天。

2003年6月，新公司成立不久，因为“遗留问题”没有解决，公交集体停运事件第二次上演。

此事还引发了“退股 ”风波，原先持股的职工纷纷退股，曾令“新官上任”的张朝荣备感苦恼。

尽管市政府和公交公司采取了一些措施来解除职工们的后顾之忧，但职工们的部分担心，还是变成了现实。

据司机们反映，“公交民营化”以后，他们的工资实行“底薪＋提成”制，每月的工资包括底薪、公里提成和收入提成。

“底薪一降再降！”一名司机反映，“刚开始是1100元，后来降到800元，再后来降到500元，2008年 1月1日以后，加了100元，成为现在的600元， 如果不改制，我们的工资肯定和市里其他事业单位一样，涨了好几百了，现在物价这么高，我们工资这么少，还这样扣钱，我们是逼得没办法了才停运。

”①
“职工最简单，吃饱喝足不会跟你闹事。

不能生活肯定要闹了，”一个已经42岁的老员工说。

“改革的前提肯定是职工越改越好，收入越改越高，享受改革成果，不能改革以前是小康，
改革后成吃糠了，但是，现在福利越来越差，工资越来越少。

”
②职工们还反映，公司“扣钱扣得厉害”：超油、欠趟、假币、事故等等，违反就要扣钱。

另外，每月的收入情况还排名次，倒数后三名当月的收入提成减半，如果连续三个月倒数，则底薪减50元。

③对于收回特许经营权，十堰方面认为合同中有此约定，因而并无违约。

但在2008年6月由著名法学家江平等人组成的专家组研讨后的意见认为，政府收回特许经营权不能等同于直接2008年1月12日，发生第三次停运事件的主因，便是工资问题。

2008年4月15日，湖北省十堰市发生公交司机集体罢运事件，全市27条公交线路、368辆公交车停运，城市交通陷入瘫痪，市民出行困难。

据了解，这次停运的主因是“加班费”的问题。

当时公司说是每月上班21天半，其他时间上班都算加班，有加班费。

谁知后来又变卦了，上班时间按2 6天算，加班费当然随之剧减。

4月14日，有司机到公司去反映，没有结果，于是第二天就出现了全线停运事件。

4. 尴尬“谢幕”
在第四次公交司机集体罢运事件发生当天，十堰市市委召开常委会，会议决定，鉴于十堰市公交集团公司已不能保证城市公交的正常营运，十堰市委、市政府研究决定收回十堰市公交集团公司的城市公交特许经营权，由市委、市政府派出工作组临时接管公交公司管理业务。

“我的签字没有效果了，财务也由临时党委接管了，”张朝荣谈及此事颇为无奈。

①
金明大：《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次》，《瞭望东方周刊》，2008年5月5日。

②
张国栋：《首吃公交民营螃蟹没想被螃蟹咬了嘴》，《南方都市报》，2008年9月13日A23版。

③金明大：《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次》，《瞭望东方周刊》，2008年5月5日。

接管该公司，收回只是对行政法律关系的解决，而且没有举行听证程序，显得有一点武断和简单，也不能直接取消民事法律关系。

十堰市政府无权直接对公交公司财产进行处置，也无权干预公司正常运转。

接管公司所有财务是对公司财产权的侵犯，构成滥用行政职权。

但是，7月份，新的城市公交公司已成立，对原公交公司进行清产核资，并筹建新的公司，初步设定公司由国有控股，由社会参股，社会参股比例为49%。

“回归”似乎让公交公司的员工们又在想象着回到曾经的“国有时代”。

至此，这个国内首家、曾经计划18年的十堰市“公交民营化”改革，在仅仅推行了5年之后便“夭折”，最终不得不以“政府重新收回”的结局尴尬谢幕。

5. “幕后”纷争
5.1 司机的抱怨
张朝荣决定把新公司注册资本5000万元中32%的股份，拿出来给公交公司的职工持股，但大多数员工对这个计划并不热情，拒绝接受这个股权。

后来公交公司的员工总共只拿走了
2.44%的股权。

对于新公司的薪酬制度以及实际的工资、奖金福利，员工都有诸多抱怨。

当时，一位姓余的调度员说，改制后，职工工资降低了20%，平均每月不到1000元；司机加班费也不能拿双倍，一天只有30元，春节才50元；缴纳的公积金、各类保险标准也很低，老板还经常以各种名义扣职工工资，职工合法权益无法得到保障。

①一位姓李的女司机说，去年她休产假，1个月只有200多元钱，公司也不给她交“三金”。

有的司机反映，病假期间，公司不但不发工资，而且每天收10元钱管理费。

②一名年轻的司机孙东风已经上20多天的班，一个月原本也有七八百元的工资基数，最后怎么拿到手只有11.8元？一一算来：之前出了一次公交事故，车被扣了两天半，事故费他个人要承担300多元，另外还有210元的事故停车费，加上超油费等等，七扣八扣之后，能到他手上的就剩下了11.8元。

11.8元的工资别说过年，对孙东风而言，维持一个月的生计都非常紧巴。

他和妻子都是工薪阶层，妻子每个月工资600元左右，一个人的工资差不多用来还700元的房贷，另一个人的工资维持生活。

③关于“收回”的原因，十堰市政府提供的材料称，“这两次全线停运，充分反映出现在的
“他(张朝荣)不会收买人心！”职工们这样评价十堰市公交集团公司董事长张朝荣。

5.2 政府的理由
①
王镭：《湖北十堰公交民营化改革搁浅》，新华网，/newscenter/2008-04/28/content_8066213.htm 。

②田建军：《湖北十堰公交5年内4次集体罢运 民营化改革搁浅》，新华网，
/newscenter/2008-04/28/content_8066213.htm 。

③
张国栋：《十堰公交全盘民营化因罢工失败终结》，腾讯网，/a/20080913/000750.htm 。

公司经营者已经不能对公司实行有效管理，已经不能维护企业的稳定和正常的营运秩序，已经不能为市民提供安全可靠的公共交通服务。

因此，为了维护城市公共交通秩序，保障广大市民正常享有公共交通权益，根据现行法律法规和特许经营协议，依法收回特许经营权。

”
当时的十堰市建委副主任曾对媒体表示：“停运集中暴露了市公交集团公司在营运、管理、职工福利待遇等方面存在的突出问题，特别是后两次，反映的是司乘人员与经营者之间的矛盾已达到难以调解的地步，整个公司的管理和运行基本处于瘫痪状态，已不能履行为广大市民提供公交服务和维护正常公交秩序的职能。

”①张朝荣的一位温州籍同乡将冲突的原因归咎于内地改革意识淡薄，“总认为过去是老国企的人，总拿过去跟现在来比较，不讲现代企业管理。

利润都产生不了，再拿多少钱来发福利也不现实，政府不支持，有天大的本事都难进一步。

”
5.3 张朝荣的抱怨
对于与员工的矛盾，张朝荣更多认为，是十堰的人太保守。

“你看十堰现在的河里已经没有水了，其实十堰的水很深，”他意味深长地说，“我办公室的门动不动就叫那些人给踢坏了。

”张朝荣将温州经营公交的管理经验和模式照搬到十堰，却发现“水土不服”。

在具体的薪酬体系上，过去凭工龄计算工资，张朝荣也大幅度调整，打破“大锅饭”，向一线司机倾斜。

经调整后，张朝荣觉得整体水平上高出原来一两个点，970元。

五年中都有调整，平均1200元，他并不否认“拿600的也有，不过是极少数”
在罚则上，他说，如果出事故，根据温州模式，不给减免。

因为毕竟出事故是少数。

出事故的必须敲警钟，必须进行教育（500元一次），停班学习理论技术课。

“如果免交20%，这样出事故量比较大，可能发生频率太高，生命安全与财产都受到威胁，”他说。

还让他感到颇为无奈的是，人情关系和地方风俗困扰他的决策，包括在内部管理上，甚至有公司高层出面说情。

②关于2005年以后接连亏损的原因，张朝荣称是“油价暴涨”。

张说，公司营运线路22条，营运车辆386辆。

每天的油耗就是20多吨，成本很高。

他说，在这成本突增的紧急关头，十堰市政府却没有依据国家有关政策进行补贴，导致公交集团公司经营陷入困境，“这与政府补
针对十堰市政府对公交集团公司“经营不善”的指责，张朝荣十分愤慨地说道，“因为我们经营不善？是他们政府不作为，补贴没有到位！”
张朝荣说道，企业改制前，原公司在市财政每年补贴550万元并免交各项税费的情况下，仍累计亏损了2700万元。

对政府来说，如果能成功改制，那可以甩掉一块财政包袱。

其中，2002年亏损760万元。

接手后，2003年当年公司实现经营收入6700多万，利润106万元。

2004年收入为7900多万，赢利119万元。

但随后三年分别亏损 500多万、900多万和700多万元。

①
金明大：《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次》，《瞭望东方周刊》，2008年5月5日。

② 同上。

贴缺失有关，不能理解为经营不善。

”①张朝荣称，十堰市政府应该补贴的分三方面：低票价、油补和公益性义务。

张说，公交公司为了改善十堰市民的出行条件，更新了车辆，完善了服务，还承担了社会福利，包括老年人、残疾人、现役军人免费乘车，学生优惠，仅这方面的免费就达到了7800万元。

但是政府并没有落实“公交优先”的承诺，没有给予相应补贴。

②4月29日，十堰市建设委员会出台了一个过渡期公交集团资产临时管理方案，在这个既没有文件号、也没有签发人、却盖着建委印章的文件上，作为政府部门的建委规定由公交集团公司委托临时党委管理过渡期的公交营运。

对此，政府表示，已经对公交集团进行了油补，只是以抵账的形式进行。

当初安置职工时，公交集团向市财政借款1500万元，后来，市政府在发放燃油补贴时就直接从中抵扣了。

关于“7800万元”的公益补贴问题，政府方面解释，确实没有落实，因为张朝荣违约在先，一直没有按合同缴纳每年800万元的特许经营权出让费。

在此次改革中，由于合同规定的责、权、利不清，再加上政策和市场变化，政府和企业也存在履约不到位问题。

张朝荣对于政府的过度干预也有自己的抱怨。

事实上，第三次停运之后，十堰市委、市政府作出决定，于2008年1月12日成立公交集团临时党委，由市政府一名副秘书长担任临时党委书记进驻公交集团，以“三保（保稳定、保营运、保安全）一推进（推进组建新公交公司）”的名义，对公司进行了实质意义上的接管。

临时党委并安排市财政局、审计局人员组成审计组，对公司财务进行全面审计，规定现金1万元以上、转账10万元以上的资金使用，需经过临时党委签字同意。

在强大的压力下，张朝荣被迫签下承诺书，承诺协助临时党委的工作，自己“退居二线”。

在临时党委进驻3个多月之后的4月15日，十堰市公交集团发生第4次停运事件。

在停运的当天下午，十堰市政府作出决定，收回张朝荣的特许经营权，对公交集团实施全面接管，并在中层以上员工大会上宣布，张朝荣今后的签字无效。

4月25日，临时党委给集团公司财务及所属各单位发出通知，称临时党委已经在农行十堰支行设立账户，户名为“中共十堰市公共交通（集团）有限责任公司临时委员会”，通知要求相关单位即日起将所有收入缴存到这个账户。

而4月16日到4月24日的收入共计2176901．91元，也在临时党委副书记的签字指挥下，转入临时党委的账户。

③十堰市收回民营企业特许公交经营权，在舆论界引起巨大争议。

有评论认为，十堰连续不
6. 结束语
①
陈周锡：《全国首例公交民营化遇挫真相》，经济观察网，/eeo/jjgcb/2008/06/02/101862.shtml 。

②
同上。

③王义伟、叶正积、邓隆飞：《民企参与公交改革的无奈遭遇》，《中华工商时报》，2008年06月02日。

断的停运事件的最大价值在于，它以一种极端的方式将“公交民营”的种种“原罪”展示于世人面前。

一个无法绕开的问题是：市场化究竟适不适合公共交通这种特殊的服务？
其实，不仅在十堰市，国内其他很多城市都在尝试“公交民营化”改革，但情况不容乐观。

据报道，因为“公交民营化”，各项考核严厉，安徽合肥市公交车司机片面追求眼前利益，频频违章，导致事故频发，备受市民诟病。

而在四川广元市，个体户肖某因参与广元市公交线路承包经营陷入困境，最后与公交公司对簿公堂。

在长沙，由于近几年很多公交线路交由民营公交企业经营，为追求经济效益，不少线路的公交车都不愿意搭载持免费乘车证的老年人，引发市民质疑。

另据报道，重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。

那么，“公交民营化”将何去何从？难道公用事业真的不适合民营化运营吗？
参考文献:
[1] 刘伟：《从十堰市公交民营化改制看我国公用事业民营化》，《决策探索》，2009年第6期。

[2] 金明大：《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕：5年间停运4次》，《瞭望东方周刊》，2008年5月5日。

[3] 王义伟：《民企参与公交改革的无奈遭遇》，《中华工商时报》，2008年6月2日。

[4] 陈周锡：《全国首例公交民营化遇挫真相》，《经济观察报》2008年6月2日。

[5] 丁补之：《十堰公交民营化改制，是“多赢”，还是“多输”？》，《决策探索》2008年第3期。

思考题:
1. 十堰的公交车民营化改革是以什么方式进行的？民营化改革的实质是什么？
2. 公交行业具有怎样的产品属性？是否应该进行民营化的改革?
3. 十堰市政府在公交车民营化改革中应承担什么责任？
4、十堰公交民营化改革失败的原因是什么? 如何走出民营化改革的困境？
5、如何看待十堰市政府收回公交特许经营权并接管公司的行为?
附录：
附录1：《建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的主要内容
市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。

为了促进市政公用行业的发展，提高市政公用行业运行效率，现就加快市政公用行业市场化进程提出如下意见：
一、指导思想与目的
深入贯彻十六大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，推动全面建设小康社会。

二、开放市政公用行业市场
(一)鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。

对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。

(二)允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。

采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。

(三)通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。

逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量。

(四)市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。

三、建立市政公用行业特许经营制度
市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。

政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。

市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。

实施特许经营权制度应包括已经从事这些行业经营活动的企业和新设立企业、在建项目和新建项目。

(一)特许经营权的获得。