主体功能区制度

主体功能区制度
延伸材料：
国家层面的主体功能区规划：《全国主体功能区规划》 省级层面的主体功能区规划 ———————— 广东省：广东省主体功能区规划；地级城市主体功能区规划 ———— 《武汉市主体功能分区规划（2014-2020年）》
（城市功能优化开发区域；城镇化重点开发区域；生态涵养限制开发区域）
5.北京市功能区划
——首都功能核心区（东城区、西城区） ——城市功能拓展区（朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区） ——城市发展新区（房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区） ——生态涵养发展区（门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县、延
庆县）
《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》
“主体功能区”（从“战略”到“规划”再到“制度”）
●“主体功能区”概念之首创（国家发改委，杨伟民，2004）

●国家“十一五”规划纲要（2006年3月14日通过）、国家
Байду номын сангаас
“十二五”规划纲要（2011年3月14日通过） ：主体功能区 战略。
●国家层面主体功能区规划编制（2007-2010）、省级层面主

体功能区规划编制（2007-2014）、国家市县层面主体功能 区试点（2013-）、“城镇空间—农业空间—生态空间”结 构格局与市县十三五经济社会发展规划改革创新（2014）。

●党的十七大报告（2007年10月15日）：到2020年，“主体功能区
布局基本形成”。

●党的十八大报告（2012年11月8日）：




主体功能区：一定范围的国土空间具有多种功能，但必有一 种功能居于主要地位、发挥主要作用，此功能即主体功能。
主体功能区是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有 开发密度和发展潜力等，从大规模高强度推进工业化城镇化 开发的角度，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型 的一种空间单元。
◆坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度， 严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。
◆完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长
速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生 态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务 等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会 保障、人民健康状况。

2014年12月9日-11日 中央经济工作会议


2015年经济工作的主要任务：
一、努力保持经济稳定增长。 二、积极发现培育新增长点。 三、加快转变农业发展方式。 四、优化经济发展空间格局。 五、加强保障和改善民生工作。

四、优化经济发展空间格局。 ●要完善区域政策，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。西部 开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，要继续实施。
“城市群是我国人口、产业集聚的主要地区，是城镇化区域空间 形态演化的高级形态和主体形态”。
国家级城市群：京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群； 东北（地区）城市群、中原（地区）城市群、长江中游城市群； 成渝地区城市群、关中（平原）城市群。 ——山东半岛城市群、海西城市群。（第132页）
——渝东北地区：城口县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县 ——渝东南地区：武隆县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县 农业导向的限制开发区县：实行农业发展优先的绩效考评，主要考核 耕地面积、粮食产量、单产能力、农民收入等指标，不考核地区生产 总值、投资、工业、财政收入和城镇化等指标。 生态导向的限制开发区县：实行生态建设优先的绩效考评，主要考核 大气和水体质量、水土流失治理率、森林覆盖率、生物多样性等指标， 不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化等指标。
◆对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重
点县取消地区生产总值考核。
《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》
（中共中央组织部 2013年12月6日，1800字）



1．政绩考核要突出科学发展导向 地方党政领导班子和领导干部的年度考核、目标责任考核、绩效考核、 任职考察、换届考察以及其他考核考察，要看全面工作，看经济、政 治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身 发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作 为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。中 央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省（自治区、 直辖市）发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增 长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。 2．完善政绩考核评价指标 根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有 侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展 和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等 作为考核评价的重要内容。 强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安 全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居 民收入、社会保障、人民健康状况的考核。
第六条有下列情形之一的，应当追究相关地方党委和政府有关领导成 员的责任： （一）指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态 环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投 产（使用）的； （二）对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失 察、制止不力甚至包庇纵容的； （三）未正确履行职责，导致应当依法由政府责令停业、关闭的严重污 染环境的企业事业单位或者其他生产经营者未停业、关闭的； （四）对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力的；



5．加强对政绩的综合分析 辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作 用，既看发展成果，又看发展成本与代价； 既注重考核显绩，更注重考核打基础、利长远的潜绩； 既考核尽力而为，又考核量力而行，全面历史辩证地评价领导班子和领导 干部的政绩。 注意识别和制止“形象工程”“政绩工程”，防止和纠正以高投入、高排 放、高污染换取经济增长速度，防止和纠正不作为、乱作为等问题。 6．选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄 要按照好干部的标准，根据干部的德才素质、工作需要、群众公认等情况 综合评价干部，注重选拔自觉坚持和领导科学发展、成绩突出、群众公认 的干部。 不能简单地把经济增长速度与干部的德能勤绩廉划等号，将其作为干部 提拔任用的依据，作为高配干部或者提高干部职级待遇的依据，作为末 位淘汰的依据。

——2020年，主体功能区布局基本形成。 ——生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。 ——加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能区定位发 展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
“全面建成小康社会宏伟目标” 的新表述（总体）
●1.经济持续健康发展 ●2.人民民主不断扩大 ●3.文化软实力显著增强 ●4.人民生活水平全面提高 ●5.资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展 主体功能区布局基本形成 资源循环利用体系初步建立 单位GDP能耗、CO2排放大幅下降 主要污染物排放总量显著减少 森林覆盖率提高， 生态系统稳定性增强 人居环境明显改善

3．对限制开发区域不再考核地区生产总值 对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和 生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。 对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整 性保护情况。 对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点 考核扶贫开发成效。 4．加强对政府债务状况的考核 把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、 审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。 注重考核发展思路、发展规划的连续性，考核坚持和完善前任正确发 展思路、一张好蓝图抓到底的情况，考核积极化解历史遗留问题的情 况，把是否存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等问题作为考核评价 领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。
第五条有下列情形之一的，应当追究相关地方党委和政府主要领导成员 的责任： （一）贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生 态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的； （二）作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的； （三）违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界， 不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的； （四）作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的； （五）地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要 领导成员不担当、不作为，造成严重后果的； （六）本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏 事件，或者对严重环境污染和生态破坏（灾害）事件处置不力的； （七）对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的；
(2015年8月颁布、8月9日起实施)
第四条党政领导干部生态环境损害责任追究，坚持依法依规、 客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则。
第十条党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、 责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责 令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。


引子：若干讨论议题
1.“三峡城市群”建设构想是否科学、合理、可行？ 2.湖北省县域经济分类考评制度设计的创新点何在？ 有无进一步完善的空间？ 3.民间机构推出的“全国百强县”排名榜是否值得政 府推崇？
《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的 建议〉辅导读本》（人民出版社2015年版，第66页）
126县 第十四届全国县域经济与县域基本竞争力百强县（2014-11-01发布， 111县） 第十五届全国县域经济与县域基本竞争力百强县（2015-08-22发布， 101县）
4.《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划 分功能区域、加快建设五大功能区的意见》
（2013年9月14日中国共产党重庆市第四届委员会第三次全体会议通过） （一）都市功能核心区。包括渝中区全域和大渡口区、江北区、沙坪坝区、 九龙坡区、南岸区等处于内环以内的区域。 （二）都市功能拓展区。包括大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、 南岸区处于内环以外的区域以及北碚区、渝北区、巴南区全域。 （三）城市发展新区。包括涪陵区、长寿区、江津区、合川区、永川区、 南川区、綦江区、大足区、潼南县、铜梁县、荣昌县、璧山县等12区县及万 盛、双桥经开区。 （四）渝东北生态涵养发展区。包括万州区、梁平县、城口县、丰都县、 垫江县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县等11区县。 （五）渝东南生态保护发展区。包括黔江区、武隆县、石柱县、秀山县、 酉阳县、彭水县等6区县（自治县）。


对都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区等重 点开发区域，要加强经济发展贡献度的考核，提高经济发 展类考核指标权重；
对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，要大 幅降低经济增长贡献度考核和指标权重，提高对生态环境 保护、农业和旅游发展类指标考核权重。
《重庆市主体功能区规划》划定的限制开发区域： 10县:


《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议 通过，2013年11月15日公布)
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)
●各地区要找准主体功能区定位和自身优势，确定工作 着力点。
●要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略， 争取明年有个良好开局。 ●要通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱，全面提高资源配置效率。 ●推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史 耐心，不要急于求成。 ●要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合 一”。 ●要坚持不懈推进节能减排和保护生态环境，既要有立竿见影的措施， 更要有可持续的制度安排，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，治标治本 多管齐下，朝着蓝天净水的目标不断前进。