农村旅游业用地政策

我国农村旅游业用地政策研究

摘要：乡村旅游的兴起，农村旅游业用地需求大增，政府土地管理部门打着生态保护及农用地保护旗帜，制定一些土地政策，约束和限制农村集体土地用作旅游用地，即农村土地用途管制与农村土地性质规则。本文从公平与效率的角度，以解决“三农”问题切入点，以发展农村经济为基点，从土地利用政策、土地产权性质政策、土地收益政策三方面对农村集体土地作为旅游用地用途进行分析和探讨。

关键词：旅游业用地

集体土地

公平与效率

土地政策

近年来，随着旅游业成为国民经济发展的重要产业，各省、各地区都大力发展旅游产业，特别是对于旅游资源丰富，而经济不发达的广大农村地区，开展了大量的生态旅游、乡村旅游、文化旅游、农业旅游、民俗风情旅游等，使得集体土地流转旅游用地，带动农村经济发展。但由于我国农村土地政策特殊性以及旅游业是一把双刃剑（资源信赖及环境破坏），将农村土地作为旅游用地用用途是否可行，如何发挥土地政策作用，更好地促进农村发展，解决“三农”问题及城乡二元结构等问题，成为当前迫切需要解决的问题。

一、我国旅游业用地含义及农村旅游业用地政策

1、旅游业用地

旅游业用地是一种新的土地利用方式，目前还没有统一的定义。通常地，旅游用地指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地,供人们进行旅

游活动，具有一定的经济结构和形态的旅游对象的地域组合。还有一个相近的旅游用地概念为：凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地。

从上述两定义可以看出，旅游用地的实质都是旅游景区内部的土地利用和功能布局，但这都是仅局限于狭义上的概念。

从广义上来讲，旅游业用地不仅是狭义旅游景区土地，还将考虑有潜在旅游功能建设用地，农用地和未利用地等。如果仅将旅游用地从狭义上的观点，那就严重制约着我国旅游业的发展。而且严格的旅游用地规则和土地利用总体规则。导致了旅游业用地供需矛盾。

本文所指的旅游用地是从广义的层面上的旅游用地。

2、我国现有农村旅游业用地政策

《物权法》建设用地使用权第一百三十七条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》推进农业产业结构战略性调整中提到“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业”，以及健全严格规范的农村土地管理制度中提到“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

《土地管理法》里规定“集体土地转为建设用地的，要按规定办理农地转用和征用手续。因而在农村集体土地开发旅游景点，要改变土地用用途和土地利用方向，有些还需改变土地性质，因而要办农地转用和征用手续。

从目前我国农村土地政策而言，我国农村集体土地作为旅游用地政策上不支持，经济成本很大。

二、我国农村旅游业用地政策问题分析

“三农”问题及城乡经济二元结构问题都是制约农村经济发展最重要因素，农村发展旅游经济，是农业结构产业升级的表现，针对我国农村旅游业用地现状，提出在旅游用地利用过程中的问题，并且从农村旅游用地性质、旅游用地利用、旅游用地收益分配角度进行公平与效率分析。

1、农村旅游业用地产权性质的角度，乡村旅游农村旅游业用地性质问题是关键问题，现有的农村旅游包括休闲娱乐型、收获品尝型、运动养生型、观光审美型、认识学习型和复合型。农地包括建设用地，农用地和未利用地。而旅游业用地作为一种商业经营用地，由经营性项目一般指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目，经营性用地一般是指经营性项目的用地，按照现行的政策，经营性项目用地采用招标、拍卖、挂牌方式供地。农村旅游业用地是在集体土地上将具有旅游功能的土地划定旅游用地。从农村旅游用地产权的价值目标，农村旅游用地产权政策激励与约束，农村旅游用地产权性质政策公平三条思路分析得出：

1）农村旅游用地价值目标不明。农村土地是集体的，要成为旅游业用地，有一部分旅游业用地性质仍然还是集体土地，这是农用地要发展为旅游用地，个人认为，要想让农村经济得到发展，从根本上要改变土地性质，先需要被征收，进行农用地转换为国有建设用地，然后变为国有商业经营用地。当前，政府首要的道德要求和价值目标是维护农村社会公共利益和农村经济发展，兼顾土地生态安全和资源安全。

2）农村旅游用地性质不当。从农村旅游用地政策激励与约束来看，农村旅游用地本身存在着缺陷。农村旅游用地与城市旅游用地的差别，城市旅游用地是国有商业经营的，而农村旅游用地是集体商业服务用地，个人认为，这两者所经济效益的差别就表现在土地性质上。没有考虑到农村旅游用地特殊的特点，经济基础差，交通配套跟不上等。农村旅游业用地更需要像城市旅游业用地一样，才能发挥更高的经济效益。

（3）农村承包经营权受限制，农村旅游用地政策不公平。农村的土地只能是集体组织所有，土地流转之后，其它集体组织或者是城市居民到农村来搞承

包经营受到限制，也即农村的土地用途管制，土地流转后，不能改变土地的使用用途。而对农村集体土地承包者来说，并不能达到真正的民有民营，不能按照自己最有效经营方式或者用途去使用自己的承包经营权。农村旅游业的发展受到限制，制约农村经济的发展。

2、农村旅游业用地利用角度。从农村旅游用地利用政策效益效率，农村旅游用地利用政策世代义务来看我国农村旅游用地利用：

（1）我国鼓励农村土地流转调整只在规模而不是在产业结构上，农村土地利用效率低。农村土地的利用效率低，而在土地流转中，只在规模上进行调整，能提高的效益幅度有限，只要产业结构没有调整，因而发展旅游用地的流转难度较大。在十七届三中全会的《决定》中“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”土地承包经营权流转用途的管制，即农村集体土地向经营商业用地转化难度大。这样农村土地只能用于农业用途，而小产权房的问题同样决定着建设用地的制约，因而，在农村发展旅游用地相当困难，农村土地流转的用途管制，鼓励农村土地流转提高农民进行农业生产的积极性，而不是鼓励农村经济的发展和缩小城乡经济的二元结构。限定了农民只能在农村进行农业生产，根本的三农问题还是没有解决。

（2）农村旅游业用地与耕地矛盾突出，发民农村旅游业，在一定程度上要使用耕地，而且中国18亿耕地红线不动摇政策，限制了农村土地流转成为旅游业用地。耕地资源具有不可再生性和使用用途的不可逆性，使得农村旅游业用地受到了极大的限制。近年来，在一些发达省份的农村经济发展过程中，大量的农村土地转为工业用地，比如建厂房等，大量的农用地的减少和不可恢复性，使得农村建设用地的利用方面难度更大。因而旅游用地来说，更是难上加难，因为农村旅游用地经济效益不能得到保证，旅游业又具有资源依赖和环境破坏的劣势，因而农村旅游用地的取得难度很大。农村土地成为旅游用地对后代的义务是不真的很重要？难道农民的后代只能待在农村进行农业生产。只要集体土地是集体所有，人们就没有必要担心后代没有土地。