第二代财政联邦制理论对我国财政体制改革的启示

合 理 划 分 政 府 间 财 权 、 权 和 改 进 转 移 支 付 办 法 的 对 府 筹 集 ， 后 再 在 中央 与 地 方 之 间 进 行 分 配 ， 样 地 方 事 然 这
策 建 议 。 这 样 的 文 献 早 已 浩 如 烟 海 ， 我 国 分 税 制 存 政 府 拥 有 收 入 筹 集 的信 息 优 势 而 中 央 政 府 却 无 法 掌 握 但 在 的 问 题 似 乎 没 有 得 到 解 决 ， 题 的 症 结 在 于 财 政 理 足 够 的 收 人 筹 集 信 息 ， 种 中 央 与 地 方 之 间 的 信 息 不 问 这 论 界 及 实 际工 作 部 门仅 仅 从 技 术 角 度 研 究 体 制 问 题 而 对 称 必 然 导 致 地 方 政 府 的 机 会 主 义 行 为 ， 而 导 致 中 从 忽 视 了制 度 因 素 对 体 制 设 计 及 运 作 的 影 响 。 国 目前 央 财 政 收 入 占 财 政 总 收 入 的 比 重 大 幅 下 降 。 分 税 制 我 在
其 次 ， 理 论 角 度 分 析 ， 于 没 有 强 调 政 府 的经 济 从 由
的 状 况 ， 难 发 现 我 国 在 研 究 财 政 体 制 问 题 方 面 还 带 人 属 性 ， 们 对 诸 多 财 政 体 制 问 题 不 能 给 出彻 底 的 理 不 我 有 明显 的 第 一 代 财 政 联 邦 主 义 的 痕 迹 ， 在 很 大 程 度 论 解 释 。比如 ， 干 体 制 下 地 方 政 府 预 算 外 收 入 、 度 这 包 制 上 制 约 了我 国财 政 体 制 的 改 革 和 完 善 。 外 收 入 规 模 的 扩 张 肢 解 了地 方 财 政 ， 致 地 方 分 配 秩 导 序混 乱 ， 对地方 政府职 能实现并无好 处 ， 却成为包 这 但
实施 过程 中存 在 的问题却 长期得 不 到有效 解决 。 已有 的 监 督 由 于 不 具 备 信 息 优 势 而 难 以 取 得 理 想 效 果 。 地
的 研 究 分 税 制 的 文 献 ， 是 分 析 我 国 政 府 间 财 权 、 权 方 政 府 、 级 政 府 会 利 用 自 己 的 信 息 优 势 而 采 取 各 种 多 事 下 划 分 及 政 府 间 转 移 支 付 制 度 设 计 的 不 合 理 ， 而 提 出 机 会 主 义 行 为 。 在 包 干 体 制 下 ， 入 主 要 依 靠 地 方 政 进 收
Leabharlann Baidu
财 政 体 制 历 来 是 我 国财 政 理 论 界 和 财 政 实 际 工 作 省 以下 情 况 也 类 似 。 由此 可 见 ， 同 历 史 阶 段 所 暴 露 不 部 门研 究 的 重 点 ， 然 已 经 取 得 了 不 少 成 果 ， 是 多 年 出来 的我 国 财 政 体 制 问题 和 我 们 没 有 认 识 到 政 府 的 经 虽 但 来 我 国 财 政 体 制 问 题 积 重 难 返 ， 侧 面 说 明 我 们 研 究 济 人 属 性 ， 设 计 体 制 制 定 政 策 的 时 候 缺 少 对 政 府 性 从 在 财 政 体 制 问 题 并 不 是 很 成 功 ， 鉴 第 二 代 财 政 联 邦 制 质 认 定 的 基 本 假 设 有 直 接 关 系 。 借 理 论 研 究 取 得 的 新 进 展 ， 思 我 国 财 政 体 制 问 题 研 究 反
存 在 的 体 制 问 题 实 际 是 特 定 制 度 约 束 下 必 然 出 现 的 结 财 政 体 制 下 ， 央 税 和 共 享 税 收 人 由 国 家 税 务 局 负 责 中
果 ， 进 行 必 要 的制 度 调 整 ， 按 照 “ 痛 医 头 、 痛 医 征 收 ， 方 税 务 局 只 负 责 征 收 地 方 税 ， 方 将 难 以挤 占 不 只 头 脚 地 地 脚 ” 思 路 提 出 解 决 对 策 ， 终 的结 果 只 能 是 对 策 难 以 中 央 收 入 ， 是 在 中 央 难 以拥 有 信 息 优 势 来 监 督 地 方 的 最 但 真 正得 到贯彻 实施 ， 题难 以从根 本 上得到 解决 。 问
① 一 般性转移支付按 照因素积分法计算 ， 对中央政府来说 机动灵活性很小 ， 资金一旦转移 给地 方 ， 支配权就 掌握 在地方￣ｆ－ ￣， ｆｙ ，中央 ｆ－
将 没有支 配权力 ； 而专项转移支付则要求地方必 须按 照中央的意图来使用资金 ， 的还需要 地方提供配套资金 ， 有 中央对此仍 可发挥 一定程度 的
研 究 财 政 体 制 问 题 不 是 不 重 要 ， 技 术 的研 究 毕 竟 不 财 权 、 权 及 转 移 支 付 的方 法 提 出对 策 建 议 ， 不 可 能 但 事 是
能 替 代 制 度 研 究 。离 开 了 一 定 的 制 度 保 证 ， 现 政 府 从 根 本 上 解 决 体 制 问 题 的 。 实 间财 政 管 理权 限划 分 的技 术 方法 将 难 以 真正 得 到运 用 ， 者 即便得 到运 用也 会在 实践 中扭 曲变形 。 或 我 国从 １ ９ ９ ４年 推 行 分 税 制 财 政 体 制 ， 是 市 场 经 这
还 益 ， 并 没 有 充 分 认 识 到 其 所 具 有 的 经 济 人 属 性 ： 要 大 化 的 理 性 选 择 ； 有 在 中 央 对 地 方 安 排 的 转 移 支 付 但 其 专 通 在 特 定 约 束 条 件 下 尽 可 能 追 求 自身 利 益 最 大 化 。 于 中 ， 项 转 移 支 付 所 占 比例 偏 大 的 问题 ， 过 把 中 央 政 是 ， 来 可 以 实 现 中 央 和 地 方 利 益 兼 顾 的 多 数 包 干 办 府 看 作 是 利 己 的经 济 人 也 能 得 到 合 理 解 释 ①。 本 法 ， 由于 地 方 政 府 利 用 自己 的优 势 地 位 （ 体 负 责 筹 却 具 集 收 入 而 具 有 信 息 优 势 ）导 致 “ 个 比重 ” 幅 下 降 ， ， 两 大
政 联 邦 制 理 论 中受 到 足 够 重 视 ， 认 为 离 开 特 定 的制 度 税 制 改 革 以及 其 后 的 一 系 列 分 享 规 则 调 整 的 结 果 ， 其 使
条 件 ， 理 的 财政 分 权 是 难 以 实现 的 ， 同 的制 度 安 排 对 我 国 的 财 政 体 制 Ｅ益 呈 现 集 权 化 趋 势 ， 同级 次 政 府 合 不 ｌ 不
２侧重从技术角度研究体制问题 ．
财 政 体 制 涉 及 如 何 在 中 央 与 地 方 以及 地 方 各 级 政
这 最 终 迫 使 中 央 政 府 进 行 分 税 制 改 革 。 果 说 包 干 体 制 府 之 间 划 分 财 政 管 理 权 限 ， 的确 是 复 杂 的技 术 问 题 。 如
３没有充分认 ． 影响
我 国的体制设 计 采取 的是 “ 自上 而 下 ”分 权 的 思
济 国 家 通 行 的 体 制 模 式 ， 方 国 家 长 期 的 分 税 制 实 践 路 ， 这 样 的 思 路 下 ， 方 政 府 主要 接 受 中 央 政 府 、 西 在 地 下
已经 积 累 了 丰 富 的经 验 可 供 我 国 借 鉴 ， 我 国 分 税 制 级 政 府 主 要 接 受 上 级 政 府 的 监 督 ， 是 这 种 “ 对 多 ” 但 但 一
地 方 政 府 作 为 经 济 人 ， 极 性 就 会 体 现 在 争 支 出 指 标 政 府 看 作 利 己 的 经 济 人 而 得 到 解 释 。 因 为 在 分 税 制 积
中央 与 地 方 税 收 收 入 划 分 十 分 明确 ， 且 中 央 税 、 而 上 ， 不 是把 主要 精力 用 于发展 经济 、 植财 源方 面 ， 下 ， 而 培 预 这 种 没 有 承 认 地 方 政 府 经 济 人 属 性 的体 制 由 于 严 重 抑 共 享 税 由 国 家 税 务 局 征 收 ， 算 外 收 入 除 分 散 地 方 政 所 制 了地 方 政 府 的 积 极 性 而 最 终 使 中 央 承 受 了 巨 大 财 政 府 财 力 外 已 无 多 大 实 际 意 义 ， 以 地 方 政 府 也 开 始 把 而 压 力 ， 后 不 得 不 进 行 分 权 改 革 。 １８ － １９ 最 ９ ０ ９ ３年 推 行 预 算 外 收 人 逐 步 纳 入 预 算 内 统 筹 使 用 ， 非 税 收 入 规 的 “ 干 体 制 ” 认 了 地 方 政 府 具 有 相 对 独 立 的 经 济 利 模 的扩 张 恰 恰 是 目前 分 税 办 法 下 实 现 地 方 自身 利 益 最 包 承
的 推 行 暴 露 了 地 方 政 府 的 经 济 人 属 性 ， 么 分 税 制 的 第 一 代 财 政 联 邦 主 义 对 财 政 管 理 权 限 如 何 在 不 同级 次 那
如 推 行 则 充 分 显 示 了 中 央 政 府 的 经 济 人 属 性 。９ ４年 分 政 府 间 的 划 分 给 出 了 原 则 性 的 建 议 ， 何 把 这 些 原 则 １９
应 不 同 的财 政 分 权 绩 效 。
间 财 政 的 纵 向不 平 衡 问 题 日益 严 重 ， 使 得 地 方 预 算 这
二、 我国目前财政体制问题研究存在的局限
内支 出的相 当部分 必 须依靠 上 级转移 支付 。比如 ， 目 前 我 国 地 方 财 政 总 支 出 的 ４ ％靠 转 移 支 付 提 供 资 金 ， ０
支配作 用。
２ １ ⑩磊 ０１
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性 的 建 议 结 合 我 国 的 国情 予 以具 体 化 是 我 国 财 政 体 制 方 面 决 定 ， 方 均 无 权 干 涉 ， 地 中央 与 地 方 的 博 弈 处 于 失 问 题 研 究 要 完 成 的 任 务 ， 这 个 意 义 上 讲 ， 技 术 角 度 衡 状 态 。在 这 样 的 背 景 下 ， 仅 从 技 术 角 度 对 政 府 间 从 从 仅
１没有明确基本的假设前提 ．
因 我 国 财 政 理 论 界 研 究 体 制 问 题 长 期 以 来 没 有 对 政 干 体 制 下 地 方 挖 挤 中 央 收 入 的 手 段 ， 为 后 者 带 来 的 因此 ， 一 表 面 看 来 并 这 府 的性 质 予 以 明 确 界 定 ， 由此 在 实 践 和 理 论 两 个 方 面 利 益 远 大 于 前 者 所 造 成 的损 失 ， 都 产 生 了严 重 的 负 面 影 响 。 先 ， 实 践 角 度 考 察 ， 首 从 由 不 理 性 的做 法 恰 恰 是 地 方 政 府 作 为 理 性 的 经 济 人 在 特 于 没 有 充 分 认 识 到 政 府 的 经 济 人 性 质 导 致 现 实 中 体 制 定 约 束 条 件 下 所 进 行 的 理 性 选 择 。 这 正 如 林 毅 夫 所 当发 现 所 谓 “ 可 理 喻 ”的行 为 时 ， 常 不 是 行 为者 不 通 问 题 层 出不 穷 。 在 １ ８ ９ ０年 以 前 推 行 的 “ 支 定 收 、 以 一 言 ， 而 ￣不 年 一 变 ” 制 下 ， 方 筹 集 的 收 入 与 地 方 安 排 的 支 出没 的 不 理 性 ， 是 研 究 者 对 行 为 者 的 限 制 条 ４－ 了 解 。 体 地 在 地 有 直 接 对 应 关 系 ， 方 能 安 排 多 少 支 出并 不 取 决 于 地 再 比如 ， 分 税 制 下 ， 方 政 府 预 算 外 收 入 相 对 规 模 开 地 方 筹 集 多 少 收 人 ， 是 取 决 于 中 央 核 定 的 支 出指 标 。 而 始 缩 小 ， 非 税 收 入 规 模 不 断 扩 张 也 可 以 通 过 把 地 方 而