我国城市商业银行与地方政府关系_黄建军

我国城市商业银行与地方政府关系

黄建军

[内容摘要]我国的城市商业银行与地方政府关系演变带有经济转型时期的特征。通过

政府干预,城市商业银行获得了较快发展,地方政府也因为控制了一定的金融资源而

促进了地方经济的发展。但是,现有的制度格局却带来了城市商业银行股权结构不合

理、治理结构不完善等问题。由于各方利益的博弈,城市商业银行所推行的股权改革

必然是一个渐进的过程,而在这一过程中,形成城市商业银行与地方政府良好的互动

关系仍然是必要的。

[关键词]城市商业银行;地方政府;股权改革

城市商业银行在我国商业银行体系中属于除国有商业银行、股份制商业银行之外的 第三梯队 。尽管先天具有规模小、资产质量不高等特征,但近几年的发展却十分迅速。2007年北京银行、南京银行、宁波银行相继上市而受到了市场的追捧,此外,还有一部分城市商业银行也在积极地做上市的准备。由于我国绝大多数的城市商业银行都是政策主导的产物,在具有政府、政策资源优势的同时也带有强烈的政府干预的痕迹。城市商业银行的发展离不开地方政府的支持,地方经济的发展也需要一定的金融资源,但是,现有的制度格局却给城市商业银行的发展带来了许多困扰。因此,必须结合经济发展形势,进一步梳理城市商业银行与地方政府的关系,寻求城市商业银行与地方政府形成更为良好的互动关系。

一、城市商业银行与地方政府关系特征

(一)城市商业银行发展得到了地方政府大力支持

城市商业银行的前身是城市信用社,成立于改革开放之初。由于体制、管理等多方面的原因,城市信用社发展参差不齐,积累了大量风险。为了规避风险,形成规模,1995年国务院规定,在城市信用社清产核资的基础上,通过吸收地

作者简介:黄建军(1975 ),男,四川大学经济学院(成都,610064),博士生。研究方向:金融学。

方财政、企业入股组建城市合作银行,1998年,城市合作银行全部改名为城市商业银行。在1995年组建城市商业银行之初,有人称当时全国5200多家城市信用社为我国银行体系的5200多个定时炸弹。城市商业银行诞生之始,就带有浓厚的政府背景。

在城市商业银行的改组之初,中央则确定了大力依靠地方政府的策略。根据相关法规条例,城市商业银行股东由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中,地方财政为最大股东,入股比例为30%,同时又规定单个企业入股不能超过10%,个人不能超过2%。因此,地方财政在城市商业银行中居于控股的地位,再加上当地企业又多为国有企业,与地方政府关系密切,实际上地方政府掌握了城市商业银行的绝对控股权。

城市商业银行组建后,属于股份制商业银行的性质,并且遵循 商业银行法 ,外部的制度性约束加强,再加上国有商业银行改革、加入W TO金融业对外开放等社会经济环境的变化,城市商业银行改革进程加速。其中,地方政府发挥了相当重要的作用。通过置换、剥离不良资产以及注资等多种方式,大部分商业银行资本得到了有效的补充,历史包袱得以缓解,不良借款率下降,盈利水平得到大幅度的提升。据统计,自2002年杭州市商业银行在地方政府支持下,通过资产置换方式处置了18亿元不良资产以来,全国共有60多家城市商业银行通过多种方式转换和剥离不良资产达800多亿元,其中,35家城市商业银行还获得地方财政直接或间接的注资共累计近170亿元。[1]并且在城市商业银行业务的开展,技术、人才投入等方面,也得到了地方银行的大力支持。

(二)地方政府需要城市商业银行这一重要的金融资源

地方政府为了促进本地区经济的发展和社会稳定,需要控制一定的金融资源以促进地方基础设施建设,创造地方经济良好的发展环境。在现有的税收体制下,地方政府的税收渠道有限,而通过发行地方政府债券等方式融资又受到法律方面的限制,在我国间接融资占主导的局面下,地方政府必然会寻求控制一定的信贷资金以促进地方经济的发展。在国有商业银行改革以前,地方政府可以通过干预国有商业银行满足地方政府的融资要求,随着国有商业银行业务的收缩、贷款权限的上收,地方政府控制力变弱。尽管城市商业银行与国有商业银行相比先天具有劣势,但其地方性的特色在服务中小企业的过程中具备一定的优势,因此在中小企业快速发展的过程中,城市商业银行也取得了相应的发展。再加上地方政府在城市商业银行中属于绝对控股的地位,因此,地方政府可以很容易地对城市商业银行进行控制,从而为地方经济服务。

二、现有制度格局下城市商业银行面临的问题

随着我国市场经济的发展,地方政府与城市商业银行的关系问题作为改革中的难题之一,引发了许多学者的探讨。辛子波、张日新(2001)认为地方银行与地方政府的关系类似于此前国有银行与中央政府间关系的倾向,地方政府出于对本地区经济发展和社会稳定等考虑,需要对地方银行进行干预,但是由于地方政府相对独立的目标,导致其干预往往会偏离预定目标,从而使地方银行因受到过多干预而陷入困境。巴曙松、刘孝红、牛播坤(2005)研究认为地方政府在城市商业银行中一股独大的局面降低了商业银行的运行效率并且为城市商业银行的金融风险埋下了隐患。近年来,伴随着中国经济的发展以及整个银行业的大幅增长,城市商业银行各项指标表现出色,据银监会初步统计,截至2009年12月末,城市商业银行资产总额达到5 7万亿元,约占我国银行业金融机构总资产的7%,年增长率37 5%也远高于其他类型的金融机构,此外不良贷款率也下降至1 3%,比年初下降1 03%,资产质量大幅度提升。繁荣的景象往往容易掩饰深层次的矛盾,事实上,由于与地方政府关系过于密切,城市商业银行正面临着一系列的问题。

(一)城市商业银行的产权结构不够合理

根据产权理论,合理的产权安排能够降低或消除经济运行中的交易费用,从而使得资源得到优化配置,效率得以提高。根据国务院发展研究中心金融研究所 中国城市商业银行研究 课题组2004年的调查显示,国内私有股东(包括私有非金融企业和个人投资者)对城市商业银行的平均持股比重为23 7%,而国有资本(包括地方政府)的持股比例则达到76 3%左右。并且,东、中、西部省份的地方政府对于银行的持股比例差别也不大,分别为22 3%、28 9%和21 9%。[2]中小投资者由于股权份额较小,基本上被排除在城市商业银行的经营管理之外,城市商业银行沦为地方政府的附庸。在追逐GDP增长的指导下,地方政府必然会利用城市商业银行这一重要的金融平台,引导信贷资金流向。当经济处于上升趋势时,风险可以通过经济的增长得以掩饰,而当经济增长放缓或进行下行阶段时,则容易暴露出城市商业银行巨大的风险。

(二)城市商业银行的治理结构不完善

这一问题是由产权结构不合理衍生而来的。在一股独大的局面下,地方政府基本上决定了城市商业银行人事的任免,真正的公司治理结构没有办法形成,公司章程、董事会等往往形同虚设,人浮于事不可避免。由于地方政府的产权具有公有性质,地方政府也不是人格化的主体,并不具备行使权力的行为能力,因此,必然会选择银行官员成为政府的代理人,而行政化的任命往往背离了城市商