关于建立健全政府采购监督管理机制的思考

SPECIAL CONTRIBUTION丨本期特稿

政府采购实施部门的内部臨恃检査、对政府采购甬场参与者的执法检告、处理市场参与者提起的行政审查话求等多方而的监督管理职能集/：•体.形成『中国特色的政府采购行政监督管理机制。

关于建立健全政府采购监督管理机制的思考文/焦洪宝天津外国语大学涉外法学院副院长

按照中央深改委《深化政府采购制度改革方案》提岀的改革要求，在健全政府采购监督管理机制方面，要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，以推进政府采购事业健康发展为目标，总结多年来政府采购监督管理工作的经验，研究我国所面临的加入《政府采购协议》的国际形势，进一步健全有中国特色、设计合理、运行有效的政府采购监督管理机制。

一、总结政府监督管理的工作经验

近年来，政府采购监督管理领域己形成以法律、行政法规、部门规章及行政规范性文件为主要形式的法律法规制度体系，特别是2018年实施的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号），进一步将《政府采购法》规定的供应商质疑和投诉的处理程序规范化。在实践领域，财政部及地方政府采购监督管理部门已积累形成了处理投诉和对政府采购进行监督检查的丰富案例，财政部在2017年和2018年分别发布了处理政府采购举报、投诉事项形成处理决定的政府采购指导性案例，对政府采购监督管理部门依法发挥监督管理职能、准确把握执法尺度提供了指南。

在司法监督领域，对政府采购监督管理的行政处理决定提起行政诉讼的案件、因财政部门认定采购行为违法而要求采购主体予以赔偿的招标投标买卖合同纠纷民事案件、对串通投标行为以构成不正当竞争为由要求处理的知识产权纠纷案件等政府采购诉讼案件均有发生，其中有些案例还被媒体广泛关注，彰显了政府采购监督管理工作具有较高的活跃程度和发挥着良好的效用。

尽管政府采购监督管理工作己取得了不错的成绩，但由于政府采购市场规模巨大、涉及利益群体众多，政府采购领域不规范的操作屡禁不止、采购市场公平竞争环境差、采购成交标的价高质次，个别地方还出现了较严重的违规违纪问题。进一步加强政府采购监督管理工作，需要从严压实行政监督主体责任，做好行政监督与司法监督、人大监督及社会监督的衔接，在规范采购程序运行、封堵采购过程违规腐败漏洞、畅通利益受损者救济渠道、及时纠正违法违规行为、提高政府采购节约资金效益等方面进行制度创新，继续发挥政府采购监督管理工作对政府采购事业发展的保驾护航作用。

二、创新中国特色的政府采购监督机制

我国《政府采购法》将财政部门确定为政府采购监督管理的部门，建立起了上级行政主体的内部监督检查和对质疑投诉进行行政执法处理两种行政监督管理路径。财政部门是采购预算的审批部门，负责分配和拨付用于政府采购的财政性资金，同时对政府采购形成的行政事业单位国有资产进行监管。财政部门有时也作为同级地方政

2019年第03期；由国改府采购31

本期特稿I SPECIAL CONTRIBUTION

府进行某些类别的采购项目的采购人，直接参与政府采购交易。对于众多采购人而言，财政部门是实际能够对政府采购所使用的财政资金进行最后管理的上级行政主体，因此其在实施政府采购监督方面具有能够直接对采购人资金利用情况及整个采购流程资料进行调取和检查的权力，同时也能够较为便利地利用采购资金管理者的行政地位落实政府采购监督管理的整改要求。现有对政府采购投诉的行政处理程序中，不乏有驳回投诉事项但启动监督检查程序对政府采购违法违规行为进行直接处理的案例。当然，财政部门在正常履行监督检查职责或处理举报事宜过程中也在适时发现问题并及时做岀监督处理。应当认为，将政府采购实施部门的内部监督检查、对政府采购市场参与者的执法检查、处理市场参与者提起的行政审查请求，这多方面的监督管理职能集于一体形成了中国特色的政府采购行政监督管理机制。

我国的政府采购市场面临着对外开放的问题，因此在政府采购监督管理体制方面也应适当研判国际化规则的要求。我国在加入WTO后己经多次表示要加快加入《政府采购协议》，与这一WTO诸边协议成员们相互开放政府采购市场。为保障政府采购市场公平竞争和协议确定的成员义务的落实，《政府采购协议》对政府采购国内审查程序设置及成员间争议在WTO争端机制下的争议解决程序做出了规定，特别其强调各成员政府应当确保设置一个公正的行政或司法机构来审查和处理供应商的投诉，该投诉的最终审查机构应独立于作为被投诉对象的采购人。

《政府采购协议》还规定，如该处理投诉的审查机构不是法院，则其处理决定应受司法审查或在实施过程中适用大致相当于司法审查程序标准的程序。这些程序包括采购人应当向审查机构披露采购文件、投诉者有权参加庭审并要求庭审公开进行、审查机构应当对所做出投诉处理决定或建议给出裁决依据方面的解释等。

对照《政府采购协议》的要求，当前我国以财政部门为处理供应商投诉的行政审查机构，并继而允许当事人对行政处理决定提岀行政复议及行政诉讼的审查机制，在审查责任机构设置与接受司法最终审查的流程安排上是符合《政府采购协议》的要求的。但应当注意的是，财政部门对供应商投诉的行政审查处理职能与其作为政府采购资金预算的上级管理部门所具有的行政管理职能容易混用，可能给人以行政审查机构独立性不足的印象。在现行投诉处理程序规定中，缺乏可使财政部门成为听取投诉人与被投诉对象诉争两方相互攻辩意见的独立第三方的规则设计。

例如指导性案例2号某信息服务平台采购项目投诉案指岀，财政部门在投诉处理期间“可以依行政职权要求采购人、采购代理机构提供投诉人无法掌握的证明材料，事实上形成了举证责任倒置”，这一依行政职权调取材料的职能实际上是对财政部门作为监督检查行政管理主体职能的借用，就是当前投诉处理程序中缺乏明确的采购人举证规则的反映。而在与行政监督相衔接的行政诉讼环节，人民法院主要审查的是财政部门对投诉行为进行处理行为本身的合法性与合理性，往往仅给岀对行政处理决定予以维持、撤销或确认违法的结论，不对政府采购交易行为的有效性直接予以认定，也不对采购项目后续工作安排直接予以处理。法院实际上仅对政府采购投诉处理决定进行独立审查，不直接对投诉所针对政府采购行为进行独立和全面审查。这种衔接方案从高标准地适应未来加入《政府采购协议》要求的角度来看，有必要在将来的审查程序设计上进一步创新，或者进一步提高财政部门作为行政审查机构的独立性，或者设置专门的政府采购法庭以更为全面独立地处理政府采购投诉纠纷。

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