浅析政府预算会计制度改革

浅析政府预算会计制度改革
摘要 :随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容,预算会计制度经过不断地调整，这些制度改革变化在政府预算中起到了很大的作用，保障和推动了我国政府预算的改革。

但是随着经济全球化进程不断加深，国际财务报告准则相趋同的大趋势下，我国应适时改革政府预算会计的收付实现制，逐步过渡到权责发生制。

本文针对我国预算会计的现状，提出存在的问题，并结合我国的国情提出改革的模式和思路.
关键词政府预算预算会计改革体系改进思路
政府预算存在的问题
第一种观点认为，预算年度不合理。

我国一直实行历年制预算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为；1、预算的实际编制时间较短。

从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间。

2、人代会审议政府预算的时间很短。

如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。

3、预算执行中出现法律空档。

预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没
有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使国家预算的严肃性大打折扣。

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第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：
1、预算编制缺乏前瞻性。

长期以来，我国的预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。

我国尽管也编制财政发展的中长期计划，但实际执行中与年度预算基本上还是“两张皮”，致使年度预算对财政经济的约束相当有限，不能瞻前顾后。

2、预算编制方法不尽科学。

表现在：一是各部门经费多少不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。

二是“基数法”固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。

三是不利于控制支出规模。

“基数法”实际上是增量预算，即财政支出只能在上年的基础上增加，一般不能比上年基数减少。

因此，不利于控制支出规模，长年使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，形成支出刚性，不管财政状况如何，支出一味地增长，不利于调整和优化支出结构。

3、预算编制缺乏完整性。

长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，削弱了财政的宏观调控能力。

此外，我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。

这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。

加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。

又由于预算编报没有经过编制部门的预算过程，使各级人大批准的预算不能及时细化到部门、项目，财政部门难以按《预算法》规定的日期及时批复预算。

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4、预算编制内容不够科学。

我国的预算收支科目的设计不合理。

目前，我国的预算收支表中，类级科目只有100多条，而且是在单式预算的基础上演化而来，其科目不能适应复式预算的编制需要。

另一方面，收支科目的粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案太粗糙、项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，透明度太低。

5、预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。

在收入预算的编制上，往往存在较多的人为因素和长官意志，或者是国家已经确定了当年财政收入的
增长比率，地方就是一个执行的问题。

在支出预算编制上，细化项目、量化分析和科学论证做得很不够。

“基数法”实施的后果，使各预算单位对“基数”重视有余，而对资金使用效益却过问甚少，而且，也易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整。

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6、预算编制有关职能不分。

由于预算编制、执行、监督不分，预算编制的质量和效率不高。

一方面，财政部门和有关部门职能不分，财政部门既负责预算的编制，又负责组织各部门预算的执行，这一机制制约部门在组织预算执行中的积极性发挥。

另一方面，财政部门内部各职能部门的职能不分，主要问题在于财政部门内各职能部门的职责划分不清楚，财政内部除预算管理部门外其他业务部门都编制预算，经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。

由于预算管理部门掌握的情况不充分，调整的依据不十分充足，调整的结果也就难以科学准确。

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第三种观点认为，我国预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化、决算复杂化”局面。

体现在：一是结算项目繁杂，大量结转资金和跨年度结算项目容易对下年度预算执行产生冲击。

二是强化了地方对年终总算的依赖思想，各地对年终决算解决的期望值越来越高，中央财政面临巨大压力。

三是财政工作集中，预、决算工作效率不高。

四是结算事项多，财政算账难。

一方面是各种专项上缴扩大趋势明显不适应分税制的要求。

比如，中央借款、向中央作贡献、老农业税价差上缴等项目。

另一方面，结算补助中税
收返还计算复杂，且超基数返还比例太低，转移支付数额小且计算依据难以符合客观实际，其他补助项目多、数量少等问题，使地方各级财政很难准确计算财力，给预算编制带来一些困难。

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二、政府预算与预算会计改革的思路和相应的措施建议。

第一种改革模式：（一）采取标准周期预算管理。

预算管理周期从时间上划分为三个阶段，在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存：1、“预算编制阶段”。

从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下年度预算。

2、“预算执行与调整阶段”。

从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。

3、“财政决算阶段”。

从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。

（二）改革预算科目的设置体系。

应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。

1、以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。

在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径；按照科、目、项、款的顺序，一级科目
按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。

2、体现复式预算的要求。

根据建立复式预算的目标要求，重新构建的基本框架为建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的四层预算结构。

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第二种改革模式：根据目前拟定的政府收支分类改革方案，我国政府预算收支分类体系将由“部门分类”、“功能分类”和“经济分类”三部分组成，在“功能分类”和“经济分类”中，经常性预算和资本性预算作了较为明确的划分。

具体目标模式是：
“部门分类”依据预算部门的性质和管理级次划分，按立法机关、司法机关、行政机关、军队、社会团体、事业单位、企业等顺序分类。

收入科目不再按功能分类，“支出功能分类”与目前的支出科目体例类似，但内容作了结构性改动。

支出功能分类根据政府活动不同设置11类，具体是：一般公共服务类、国防类、公共安全类、教育类、文化体育及宗教类、社会保障类、医疗卫生类、环境保护类、城镇住房与社区类、经济事务类、未划分的财政支出类。

“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。

“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应，但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。

“收入经济分类”划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等6类。

“支出经济分类”包括经常性
支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目。

其中，经常性支出包括人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付、国内债务付息支出、国外债务付息支出、预备费等6款。

[9] 第三种改革模式：借鉴国外复式预算的经验和中国经济运行机制的状况，我国复式预算制度的框架应分为公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、财政投融资预算等方面，从而构成适合中国国情的、完整的预算体系。

1、建立双重财政预算。

从财政角度分析，我国财政将分为包含市场性和非市场性两类不同分配关系，它们分别形成公共财政和国有资产财政。

公共财政是一种纯政府行为，政府通过公共财政参与社会资源配置，利用政治权力，以税收为主要收入形式，提供公共产品，弥补市场失效。

而国有资产经营财政的分配主体是作为国有生产资料所有者的政府，它以国有资产经营为分配目的，以资产所有权为分配依据，并以竞争性市场为活动范围。

与此相适应，我国应建立公共预算与国有资产经营预算两种预算。

2、建立社会保障预算。

社会保障预算是指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障投资运营活动中的收支预算，其分配主体是国家作为社会管理者的身份进行的，分配目的是为保护公民和居民的长期利益，协调收入的代际分配，分配对象是参与者共同投资的社会保障基金。

3、逐步建立财政投融资预算。

财政投融资预算是为了保证国家重点建设资金的需要，将国家政策性投融资收支与现有的国家债务收支相结合，纳入预算管理，以全面反映政府有偿组织收入和安排支出的活动。

财政投融资预算收入主要有：国库券收入、商业银行购买财政专项债券收入、财政周转金收入和财政储蓄收入等。

财政投融资预算支出主要有弥补预算差额、国库券还本付息支出、国外借款还本付息支出、归还政府其他借款支出以及财政以有偿形式安排的支出。

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三、完善财政综合预算管理体系的思路
思路一：改进我国政府预算编制的思路。

（一）完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接、协调。

其一，修订《预算法》。

可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。

其二，修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。

在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求。

凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。

（二）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。

其一，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预
算的透明度。

在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。

可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。

大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。

其二，将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。

把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。

（三）按照《预算法》的要求编制复式预算。

现阶段，我国政府的职能由三部分组成，即提供公共产品、管理国有资产、提供社会保障。

由此，可分别形成公共财政、国有资产预算和社会保障三部分预算。

（四）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。

在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算。

在支出方面，实行彻底的零基预算。

首先应摸清“家底”，制定科学和符合实际支出标准的预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；其次，加强预算编制的调查论证，增强预算约束。

最后，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，根据财力可能优先安排排列较前的支出项目。

（五）增加预算编制和审批的时间，克服代编预算现象，保证审批的严肃性。

其一，进一步提前编制预算草案。

建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。

同时通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应自下而
上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决代编预算问题。

其二，增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。

为充分行使人大对政府预算的审批和监督权，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

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思路二：加强预算管理，硬化预算约束。

（一）完善公共支出预算执行中的控制监督。

要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。

（二）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。

主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

（三）改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。

在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。

拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。

（四）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。

要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。

（五）增强预算的严肃性，硬化预算约束。

经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。

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