国有民营模式：城市公交服务治理模式的创新

国有民营模式：城市公交服务治理模式的创新*

王欢明，诸大建

（王欢明：大连理工大学公共管理与法学学院，辽宁大连，116024；

诸大建：同济大学经济与管理学院，上海，200092）

摘要：目前我国城市公交服务领域的市场化改革出现了大规模的国有化回潮现象，引起了学术界对公交服务市场化改革及未来发展的审慎思考。针对该问题，运用比较方法研究我国公交行业现行运行模式，剖析市场化改革失败的缘由，挖掘出深层次的起因是政府的管理体制和服务提供机制方面市场化程度不够，以及政府监管不力。提出建立国有民营模式来进行改革，进一步深化政府与市场的合作内容与形式，并通过分析其治理主体、治理机制和公有有限公司形式，认为国有民营模式适合我国基本国情和当前宏观管理组织体制。

关键词：城市公交服务；治理模式；国有民营模式；公有有限公司

当前我国城市公共汽车交通服务（下文简称“城市公交”）领域的市场化改革产生了种种问题和困境，出现了大规模的国有化回潮现象。例如，2008年4月因公交民营化实行五年而四次罢运，影响市民日常出行和社会稳定，湖北十堰市政府强制决定收回公交特许经营权，随后，重庆市所有的私人资本全部退出公交系统①，上海公交也开始了全部国营化的历史，此外，广州、长沙、珠海等地原来民营化的公交事业也大都已清退民营资本，回归国有垄断经营。城市公交行业出现国有化回潮现象，出现这种用国企代替民企、用政府机制代替市场机制的风潮，其核心原因是政策制定者没有对公交服务的政府责任和市场机制进行深入理解，没有真正区分公共服务提供者与公共服务生产者，因而对公交服务的治理结构和提供机制做出了上述政策选择。实际上，我国当前在城市基础设施与公共服务上出现的这些问题，是与2006年建设部等四部委的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》不一致的，《意见》中鼓励社会资本参与公共交通投资、建设和经营，参与产权制度改革，通过特许经营制度逐步形成国有主导、多方参与、有序竞争的格局。因此，我国城市公交领域不是需要更多地加大政府干预，而是应选择适宜的政府与企业合作模式，多中心的网络治理模式②是未来发展的一个重要方向，强调进运营机制的市场化，而非政府责任的市场化。

一、我国城市公交行业市场化改革的认识误区

对公共服务的最完整、最实用的分析框架，是2004年世界发展报告提出的基于“服务接受者-服务安排者-服务提供者”三者关系的模型③（图1所示）。按照这个模型，公共服务供给时应该以服务接受者为中心，重点研究各利益相关者的责任关系：其一，在服务接受者与服务安排者的关系中，扩大服务接受者在政策制定中的发言权，尤其是保障穷人的基本权利；其二，使服务接受者能够监督和规范服务提供者，维护自身的公民权；其三，加强对服务提供者的激励使之服务于服务接受者，合理地安排契约形式。依此模型，可窥探出我国城市公交行业管理与改革存在以下两个认识误区。

*项目资助：上海市哲学社会科学规划课题（批准号2010BCK002）

①邹东升：《公共服务市场化并非政府责任市场化》，《理论探讨》，2009年第4期。

②易志斌，马晓明：《多中心合作治理模式与城市管理发展方向》，《城市问题》，2009年第3期。

③世界银行：《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，北京：中国财政经济出版社，2004年。

图1公共服务合作治理模型

误区一，简单地从提供者的角度去看待公交服务的改进，认为由于政府提供公交服务存在低效率问题，因而应该把公交服务全都抛给私营部门。事实上，理论与经验研究表明，没有一个国家能够在没有政府参与的情况下显著地提高公交服务满意水平。同时，依靠单一的机制——无论是政府还是私营部门——来满足社会群体所需的公交服务是远远不够的，单一机制不具备充足的资源和能力可以独自治理公交服务问题。真正需要的是根据不同的情况运用不同的提供机制，从中央政府到地方政府、私营部门、非政府组织或者社区，建立提供主体间的合作与信任机制，共同享有公共权力才能迎接日益严峻的公共问题。因此，公交行业改革不是简单地市场化或国营化的问题，政府部门、私营部门、非政府组织等在公交行业不是相互排斥异己而成为垄断者，而应该是真正的合作者。

误区二，简单地从决策者的角度去看公交服务的改进，认为只要提高公共支出就可以提高公交服务满意度，这是当前国内相关政策制定者一种主流观点。因此很多城市将公交服务收归国有，增加对公交行业的投入。但以系统的观点看，仅仅增加公共支出，而不谋求提高公共支出的效率，未必能够获得所希望的收益。事实上，在人均公共支出相同的情况下，公共支出的生产率即投入的技术效率或回应效率存在着很大的差别。因此，需要研究在公共支出规模为一定的情况下，以何种方式提供更多的产出和更好的效果问题。

二、我国城市公交行业运行机制的比较

我国城市公交服务治理模式选择，直接的体现是政府经营模式与市场主导模式间存在着间隔性的钟摆式振动。改革开放前，处于计划经济体制下，公交服务完全是依赖政府供给，政府通过补贴以国有企业形式供给公交服务，但导致的结果是公交服务效率低下；自1980年至今的30年市场化改革，主要是强调市场化的提供机制，众多私营企业参与公交服务的供给，政府为了平衡各方利益，会出台各种规制政策，在收费和特许权方面对企业实行严格的控制，为了方便市民实行低票价政策，往往会拒绝公交企业增加收费或调价的要求，企业开始收入不足，出现亏损，从而反过来导致公交服务水平降低；当前，为解决市场化改革中公交服务质量出现的各种问题，很多城市公交服务又简单地重新回到政府经营模式下的供给机制，私人资本和企业退出，回归国有企业经营，实现了一个完整轮回（图2所示）。

图2国有化-市场化循环

如上所述，政府机制和市场机制是公交服务提供的两种治理模式，分别体现福利型国家的政府导向和新自由主义的市场导向，具体的实践形式可分为国有国营、私有私营和公私合作伙伴模式三类，对于运用何种模式，各地应依据当地的具体情况来选择，但基本都从竞争、绩效信息、组织规模和群众参与决策等基本要素进行分析，即通过这些要素对各种治理模式进行主观评价，如下表1：

表1现有治理模式的评价

竞争绩效信息组织规模公众参与程度

国有国营少少很大低

私有私营很多很多小低

公私合作伙伴较多较多大低第一，国有国营模式，即政府拥有公交服务的产权，由政府相关部门或事业单位进行直接或间接管理，政府是服务的提供者，国有企业是服务的生产者，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。该种模式一般采用垄断经营，目的是保持规模经济从而提高效率，同时也能保证市场有序经营，尤其是对那些私营部门不愿投资而社会又不可缺少的区域，如开辟偏僻地区路线，国有企业供给服务就显得尤为重要①。但该模式缺乏竞争，并且绩效信息公布少，因此，在各国实践上，尤其在发展中国家，其往往表现不佳。我国在计划经济体制时代，公交服务就是国营模式，导致公交行业效率低下，如今很多城市公交企业通过合并重组，实行国有独资，建立国有集团化企业，市场化手段有所加强，但仍旧属于国有国营模式。

第二，私有私营模式，即公交服务完全民营化，通过将企业私有化，由市场机制运营管理公交服务，强调市场的竞争作用，追求优胜劣汰，由于竞争充分，竞争者众多，因此组织规模较小，能保持灵活性。为了在竞争中获胜，各组织能获得彼此大量的绩效信息，供组织决策。该模式最终能否成功取决于政府是否能进行强有力的监管，在短期内，私有化经营能够提高效率，但是从长期来看，就面临着如何监管的难题。例如香港的公交服务，采取的就是政府不提供直接财政补贴的完全私有化模式，但政府通过强有力和有效的监管，能够实现公私共赢的效果，可见市场化改革在实践层面上是可以成功的。

第三，公私合作伙伴模式，即由私营企业参与公交服务的供给或提供相关支持。其本质是政府不再直接生产公交服务，而是按规定的条款和合同购买相关服务。具体形式包括服务承包合同、租赁承包经营、线路特许经营、企业股份化等。政府通过创造市场，使公交服务市场中有一定的竞争，并要求市场按合同内容达到相关绩效标准，例如2004年建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》，要求城市公交等公用事业依法实施市场竞争性招标的特许经营管理办法来选择投资

①Van de Velde D M,Organizational forms and entrepreneurship in public transport,Transport Policy,

1999,6(3),pp.147-157.