八十年代美国税制改革的回顾与思考

20世纪80年代，里根当政时期的美国曾经进行了一场美国历史上规模最大、波及世界上许多国家的税制改革。当时，许多美国人对这项改革持有异议，对里根卸任时留下的财政赤字提出严厉指责。二十年以后的今天，美国的经济学家大都认同里根的税制改革和他当时实行的各项财政经济政策。有的经济学家和历史学家更明确提出“现在是确定里根在美国经济发展中的地位的时候了”、美国“今天的和平与繁荣时代的建筑师是罗纳德。里根”、“克林顿总统并不是目前繁荣的创造者”。回顾与思考美国二十年前的那场税制改革是很有意义的。税制改革的背景与理论进入20世纪70年代后，资本主义国家经济普遍陷入“滞胀”状态，在美国也是如此。失业率上升，私人资本投资的比率不断下降，通货膨胀加剧，这使纳税人的纳税等级上升，税负的增长高于真实所得的增长，人们实际生活水平下降。税收收入虽然不断增长，但由于政府管理的事务过多，支出增长更快，财政赤字规模不断扩大。西方一些经济学家认为，出现“滞胀”的主要原因是由于实行凯恩斯主义，国家过分干预经济和过分刺激需求的结果。因而，一些同凯恩斯主义相对立的经济学派应运而生，他们主张从刺激需求改为刺激供给解决“滞胀”问题。供应学派是其典型代表，这个学派的理论并不成熟，但后来由于其政策主张被英美等国政府采纳并付诸实践，遂使其名声远扬。这个学派把税收与经济的关系作为研究的重点。供应学派的理论家乔治。吉尔德在1980年发表的《财富与贫困》中说，美国经济中存在的各种弊端，“都是被一种违反常情和具有破坏性的税收制度造成的或者说是被它弄得更糟的。”并说，对资本主义“这个制度的主要威胁是以累进税率征税（急剧上升的税率夺取较高收入中越来越大的部分）”，“税率的提高在观代大多数民主国家有一个限度，一旦超过某一点（这一点早已达到），提高高收入者的税率，就会导致富人们的生活更加奢侈浪费，而不是节约。”增税所产生的影响只“会使税收减少，特别是从高收入等级中得到的收入会减少”，因为他们会“从生产性用途中抽回财富、去储藏黄金或其他可收藏的东西，或躲入税金庇护所”。吉尔德还认为“只有富人才有足够的资金去刺激经济迅速增长，而又只有合理的税率才能诱使富人去投资”。美国的税率过高，按照“拉弗曲线”，早已进入刺激富人投资的“禁区”。“新右派”更是猛烈攻击累进税制：“经济增长要求拥有资本并有效地运用资本，当这两者通过课税把资本没收并让政府部长们巧取豪夺时，就都化为乌有了。”里根很赞赏上述理论。他说：“我的确相信供给学派经济学。难道我们试用其他办法还不够久吗？”他还说过，企业家从事生产经营活动追求的是利润最大化，职工从事工作和劳动追求的是收入最大化，减税有利于满足他们的追求，减税能调动企业家和职工的积极性，这是非常简单的道理。里根还认为，政府对企业事务干预过多，规章制度包括税收制度过于繁琐，政府支出规模过大，也是影响企业积极性和经济发展的主要原因。所以，要在美国进行重大改革，进行“第二次革命”。[!--empirenews.page--] 税制改革的内容1980年底，里根入主白宫前后，即同他的经济顾问班子研究确定了贯彻上述思想的“经济复兴计划”和后来被称为“经济复兴税法”及“公平、简化和促进经济成长”的税制改革计划。这些计划的内容，可概括为四个基本要点：①减少联邦总开支的增长，办法是取消联邦政府的适当责任范围之外的活动和限制其他活动的开支增长。②把税收负担限制在最低水平，从而加强对储蓄、投资、工作、生产率和经济增长的刺激。③取消联邦政府对个人生活、企业有效经营或者州和地方政府的工作的不必要干预，减少联邦的管理负担。④支持稳妥可靠的货币政策，以鼓励经济增长和控制通货膨胀。这四方面的核心内容是通过减税、减支和减少政府干预来增加私人储蓄和投资，调动地方政府积极性，促进经济的发展。从1981年到1984年的四年中，个人所得税的边际税率降低了25％，从原来的最低税率14％和最高税率70％，分别降为11％和50％。同时考虑通货膨胀因素，实行个人所得税指数化。对企业的固定资产实行美国历史上最短的折旧办法。折旧期分别为3年、5年、10年、15年。如汽车折旧期仅为三年。实行四点计划并加上有利的国际环境，使美国经济有了较快回升。1984年的经济增长率为6.4％，这是从1954年以来没有过的增长速度，1982年以来对新工厂和设备的

实际投资每年增长15.4％，这是二战后没有过的速度，失业率从1982年的10.7％降为1985年的7.4％，通货膨胀率从1980年的13％降为1984年的4％。里根对他在第一任期的四年里取得的成果是满意的。他说：“四年来我们联邦政府的工作也开始发生了悄悄的但是深刻的革命，我们遏制了当时看来是一股不可抗拒的趋势：政府干预越来越多，税收越来越高，开支越来越大、通货膨胀越来越严重，防务力量越来越弱。”研究美国历届总统政绩的历史学家历来是比较“苛刻”的，但他们认为，里根在第一任期的成绩不错，在他之前的美国四十名总统的平均分数以上。里根竞选连任总统后继续推行他的四点计划，特别是在税制方面。他认为，尽管过去四年对税制进行了一些改革，但税制仍是复杂的、不公平的，税率仍然偏高，以致使经济不能按它本来可能的速度发展。于是在1986年10月他又签署了被称为是“美国第二次革命的核心”的税制改革方案。如果说，1981年的税制改革着重解决税负过重，是个大减税的改革，那么1986年的税制改革，则是在继续减税的同时，着重解决税制过于繁琐的改革。因此，把这次税改的内容可以概括为“简化、公平和促进经济的增长”。 1.简化——从累进税制向比例税制过渡多年来，美国的经济学家和税务律师都感到美国的所得税制过于复杂和繁琐，需要改革和简化。所谓复杂和繁琐主要表现在两个方面：一是税率复杂，一是各种扣除、减免税和特殊规定复杂。这次税改，在个人所得税方面进行了很大简化。他们将最高税率为50％，最低税率为11％的15级累进税制改为15％和28％的两档税制。另对高收入者征5％的附加税。在公司所得税方面，把原来15％到46％的五级税率，改为15％、18％、25％、33％四档税率，并对特定的数额范围加征5％的附加税。同时，降低资本利得税率，扩大研究与开发费用的抵免范围。这就进一步降低了个人和公司的负担，也大大简化了税制。[!--empirenews.page--] 2.公平——由作为政府政策工具的税制向中性税制过渡美国政府从30年代开始把税收作为实现经济和社会政策目标的重要手段使用。战后使用这个手段的范围更广泛。这样就使“税式支出”规模越来越大，据统计，1985年已达3464亿美元税收减免和优惠过多会腐蚀税基，并产生三个潜在的问题：①税式支出越多，税基越小；税基越小，要取得既定收入，就必须提高税率；税率越高，越影响人们投资和工作的积极性。②广泛运用税收手段去照顾某些经营活动，使税法而不是市场成为决定使用经济资源的主要力量。税收引诱的结果扭曲了劳动力和资本的使用及消费的选择，阻碍市场按最优的方式分配经济资源。③多种多样的补助和特殊规定，增加了纳税人对税负不公平的担心。美国在1986年税改中，对公司所得税和个人所得税的减免优惠进行了严格整顿。并规定公司所得税率在如除各种优惠后，不得低于20％。他们认为，实行低税率、宽税基、少减免是这次税改的一个“关键战略”，实现这个战略既可减少税收对储蓄、投资和工作等方面经济选择的干预，使税制更加“公平”，又可以减少税收方面的漏洞。 3.刺激经济增长刺激经济增长是税改的目的，“简化”和“公平”是达到这个目的的手段。那么，如何通过“简化”和“公平”来刺激经济增长呢？如上所述它是通过减少税率档次，由累进税制基本上过渡到比例税制，整顿税收优惠，扩大税基，降低边际税率，鼓励富人积极投资（但也不伤害穷人，因由于起征点提高，使600万低收入者免税），从而达到刺激经济增长的目的，后来的实践证明，这个目标基本上得到实现。里根是美国在越南战争失败后全民士气低落的情况下上台的。人们普遍认为，他为恢复美国民族自信心立下了汗马功劳。里根在他卸任的告别演说中说：美国“经济复兴”和“信息复兴”是他执政期间“最感自豪”的两大成功。他说：“由于实行了以减税为中心的经济政策，美国自1982年底以来的经济增长是美国历史上和平时期最长的一次。”但对他在任职期间留下的1.5万亿美元联邦赤字表示“遗憾”。看来，说美国“今天的和平与繁荣时代的建筑师是罗纳德。里根”并不过分。因为从税收角度看，里根的两次大规模的税制改革，不仅刺激了整个80年代美国经济的发展，为企业积累了资金，提高了居民生活水平，而且确实为美国今天高新技术的迅速发展注入了“催化剂”。但是，说“克林顿总统并不是目前繁荣的创造者”，似乎有失公允。克林顿首次当选总统后，还未去华

盛顿正式就职，即在小石城召开由经济学家和工商企业界人士参加的经济会议，商讨发展美国经济的对策，决定继续推行里根的轻税政策，并利用冷战结束后有利的国际形势，大力发展高新技术产业，对产业结构进行战略性调整，把里根奠定的基础“催化”成今天经济强劲发展的局面，并在1998年消灭了多年来困扰美国经济的巨额财政赤字，所以应该说克林顿也是美国“目前繁荣的创造者”几点思考（一）经济理论要不断创新凯恩斯对统治西方经济理论界一百多年的亚当。斯密理论发起挑战，应该说是很有胆识的。他的一部《通论》，使市场经济变为市场经济与政府干预相结合的“混合经济”，把西方的经济理论推上一个新台阶，也使类似30年代的经济大危机再未发生。实践凯恩斯理论五十余年，国家过分干预经济和刺激需求的结果，使政府对经济的管制越来越复杂，税负越来越重，集中到政府手中的财富越来越多，于是影响了人们投资、储蓄和工作的积极性，影响了经济的“供给面”。这样又使凯恩斯的理论无法解决经济“滞胀”问题。货币学派和供应学派主张放宽政府管制、分散权力、减轻税负，从刺激需求转向刺激供给，从而解决了经济“滞胀”问题。由以上可见，经济理论需要不断创新。[!--empirenews.page--] （二）改革税制要有战略思路20世纪70年代的美国，财政收支不平衡，存在巨额财政赤字，而且呈不断增加的趋势，按照保守的理财思想，这时应采取增税政策，以期增加政府收入，弥补财政赤字。但是里根没有采取这种政策，而是采取了相反的政策。在他看来，增税只能使政府从私人经济部门现有资产中挖走一块，打击他们的积极性，使蛋糕越做越小，而减税则可以调动他们的积极性，把蛋糕做大，使政府在增加收入的同时，也会给私人经济部门留下较大一块。这是一种具有战略眼光的思路，但实行这种战略具有很大的政治风险。当年许多美国人强烈反对里根的政策，认为减税会使美国的财政很快崩溃，减少税收优惠会使美国企业的国际竞争力降低等。持这些观点的人，并非都是出于对里根的敌意，但这些观点却十分有害。里根没有理睬这些观点，而是以一个政治家“超前想像力”的战略眼光和胆识，坚定地进行他的“革命”。（三）税率的设计：降低平均税率与降低边际税率美国等西方国家在战后初期进行的税制改革是降低总体税负（平均税负），目的是调动所有资本家和工人的积极性，加快经济的恢复与发展，改善居民生活。80年代，美国等西方国家进行税制改革不是降低平均税率，而是降低边际税率，目的主要是为了调动富人投资的积极性，发展科技，扩大经济的“供给面”，刺激经济在高新技术基础上快速发展。最近几年美国经济发展较快，增税有很大的空间，但是克林顿政府仍采取低税政策，税收占GDP的比重一直在30％左右徘徊，其目的也是刺激经济更快地增长。（四）在减税的同时要减支出政府推行减税政策，一般都是为了调动人们从事生产经营、扩大投资和努力工作的热情，促进经济发展，增加财政收入。但从开始减税到减税产生效果之间有一个“时间差”，收入一般将会减少。在此期间，为了保持财政收支基本平衡，在减税的同时要克服困难和压力，大力压缩财政支出和尽量减少借债，为执行减税政策铺平道路。减支的目的还在于精简政府机构，减少政府干预，为市场充分发挥分配资源的作用创造条件。1995年美国国会通过的“格拉姆——鲁德曼预算平衡法”，正是基于这种考虑。这项法律规定在预算没有实现收支平衡之前的过渡期内，总统有权对除社会福利之外的其他开支进行强制削减，还规定了每年预算赤字的最高限额。