盘活存量建设用地的政策机制

July 2015

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加快盘活存量建设用地，是保障城乡规划实施的重要途径，是促进城市功能提升、产业结构调整、空间布局优化的客观要求。当前，虽然上海存量建设用地规模很大，但盘活利用的难度也很大。在资源环境紧约束的背景下，有针对性地研究盘活存量建设用地的政策机制，对上海加快实施“创新驱动发展、经济转型升级”战略，具有重要的推动作用。

一、盘活存量建设用地的必要性

（一）控制建设用地规模的需要!!!!

控制城市建设用地规模是优化人居环境、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求。2013年底，全市有建设用地3070平方公里，约占全市陆域面积的45%，高于大伦敦、大巴黎和东京圈等国际大都市的比例。2008-2013年的六年间，城市建设用地年均净增量接近50平方公里，建设用地规模总体呈现不断扩张的态势，建设用地总量接近规划“天花板”，新增空间极其有限。（二）完善建设用地结构的需要

上海现有建设用地结构不合理，工业用地占比偏高，生态空间面临进一步被蚕食的压力。工业仓储用地面积约盘活存量建设用地的政策机制

856平方公里（2012年地籍现状变更数据），占建设用地比例28%，是国际代表性城市的3-10倍；公共绿地规模约190平方公里（本市统计年鉴数据），占比6%，人均绿地面积7平方米（按常住人口测算），约占巴黎、伦敦、香港等城市人均绿地面积的三分之一。（三）优化空间布局的需要

上海建设用地空间布局分散，中心城区集聚特征明显，外围建设用地布局分散。工业用地集聚程度不高，104个工业区块、规划集中建设区内104个工业区块外现有工业用地（约195平方公里，简称“195”区域）和规划集中建设区外现有工业用地（约198平方公里，简称“198”区域）的面积相对比例为51：24：25，其中“198”区域的工业总产值占比不到10%。此外，农村宅基地量大点散，约占居住用地的一半。

因此，上海未来城市发展中建设用地的潜力主要在于盘活存量建设用地。盘活存量用地已成为保障经济持续增

长、城市转型发展的必由之路。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出，要“积极盘活存量土地资源，加大闲置土地处置力度，促进低效土地二次开发”。

二、盘活存量建设用地的难点!!!

由于盘活存量建设用地的综合性强、涉及面广，因此在具体实践中，在政策协同、动力引入、用途管制等方面还存在着一些实施难点。（一）管理协同的难点

土地是一切经济社会活动的载体，盘活存量建设用地涉及规土、发改、产业、投资、环保、税收等多个部门，需要各部门之间相互协作，形成管理合力，实施共同监管。但目前在存量建设用地盘活利用管理方面仍然存在各部门各自为政的现象。规土、发改、产业、投资、环保、税收等部门管理政策缺乏协同性和配套性，难以形成监管合力，尚未真正实现各部门齐抓共管的局面。!（二）动力引入的难点

土地存量盘活空间巨大，仅依靠单一的政府收储后再出让的盘活方式，难以适应多元化的市场需求，针对企业

文/郭丽

和地方政府的激励和约束机制还需要进一步完善。从企业角度来看，按照现行的土地收储机制，更新改造地块需要先由政府收储，形成“净地”后再公开出让，由竞得土地的公司进行开发，原土地权利人很难获得相应的土地增值收益，从而影响了其参与开发的积极性。从地方政府来看，由于低效用地和闲置土地的开发存在着周期长、所需资金大、开发成本高、协调任务重等问题，多数地方政府更倾向于占用新增建设用地，而对盘活利用存量土地的积极性不高。

（三）政策体系的难点

从国家层面来看，目前尚未建立针对闲置土地和低效用地处置的政策体系。对于闲置土地的处置，虽然《土地管理法》明确指出，闲置一年的要征收土地闲置费，闲置两年的要无偿收回，但由于缺乏相应的抓手，在实施过程中很难操作。对于低效用地的开发，目前也仅限于一些零星的探索，相应的政策体系还没有完全建立起来。特别是一些土地政策的调整涉及对现有法律法规的突破，没有国家层面的许可，地方政府很难操作。另外，之前的土地出让制度普遍按最高年期50年出让工业用地，实际上大部分产业生命周期短于出让年期，但由于利益机制的存在，企业在产业生命周期结束后不愿退出土地，土地回收难度大，影响了土地节约集约利用和产业更新换代。

综上所述，盘活存量建设用地的难度较大，如何进行政策创新、机制完善，加大存量建设用地的盘活利用力度，是当前亟待研究解决的重要课题。

三、盘活存量建设用地的对策建议

近年来，上海加快推进土地利用和管理政策创新，全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，加快推进存量建设用地盘活利用，先后出台了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号）、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）等一系列政策，采取区域整体转型为主、有条件零星开发为补充的实施路径，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动原土地权利人的积极性，健全利益平衡机制。在此基础上，建议进一步建立健全科学合理地盘活存量建设用地的政策机制，在规划先行和土地用途管制的前提下，通过有效平衡各方利益，形成引逼机制，加快存量用地盘活利用，保障上海城市发展对空间资源的需求。

（一）建立健全规划引导机制

统筹推进全市存量建设用地的盘活工作，各级政府及相关职能部门应明确职责、分工协作，作好规划管理、土地利用、产业发展、财税金融等方面的政策衔接、措施配套。制定市、区两级转型规划和转型年度实施计划，引导转型发展，确保存量转型区域的整体品质及功能提升。在市级层面通过“两规”编制，明确重点转型区域、总体规模、盘活方向、开发时序和策略等；在区级层面除明确上述要求外，还应明确转型区域的基础设施、公共服务设施和其他公益性设施的功能、规模及布局要求，以及控制性详细规划编制任务和要求等。同时，将盘活项目开发建设规模纳入年度土地出让计划统一管理，合理制定存量转型年度工作计划，确保存量用地转型的有序实施。

（二）建立健全收益平衡机制

创新土地收储补偿方式，探索建立“政府与原权利人土地收益平衡机制”，对于收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地，在收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比例，由市、区县土地储备机构再给予补偿，实现政府与原土地权利人收益共享，充分调动原土地权利人收储积极性，促进存量土地盘活。在区域整体转型方面，除政府土地收储后的整体开发建设外，对于划定的整体转型区域，经区县政府批准，可通过存量补地价方式实施整体转型开发。在零星土地盘活项目方面，对于未划入整体转型区域，并同时符合以下四个条件的工业用地：1.规划用途为非住宅类的经营性用地；2.未纳入旧城改造范围内的；3.权利主体单一且周边无规划开发建设用地，具备独立开发条件的；4.拟转型发展项目，经区县政府相关部门评估，具有明确的产业和功能，并满足投入、产出、节能、环保、本地就业等相关准入标准等，也可以经区县政府批准后，通过存量补地价方式实施自行开发。

（三）建立健全用途变更机制

对于存量建设用地实际用途变更管理,应以加强执法处置为主，允许符合转型政策的存量建设用地按照相关法律、法规和政策转型，以土地收储再出让、区域整体转型、有条件零星转型等方式实施实际用途变更。同时，预留一定的政策通道，对于符合规划要求和政策导向、确有市场需求和社会需要的，在坚持“三个不变”（建筑结构基本不变、用地性质不变、土地权利人不变）的前提下，允许存量的、零星的、临时使用的工业用地和划拨公益性设施用地，通过补办手续、补交土地价款等方式实施实际用途变更，以达到盘活存量用地、规范用地行为和市场秩序、减少国有土地资产流失的目的。为调动街镇积极性，建立以街、镇为主体的收益分配和操作机制，按照“谁操作，谁得益”的原则，对补办手续收到的资金实行属地化管理，确保政策落实到位。

（作者单位：上海市规划和国土资源管理局）

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