公共政策

公共政策

一、公共政策的重要性

古代:汉武大帝、朱元璋

现代:马寅初与袁隆平；农业发展的原因

制定政策和实施政策是政府存在的基础，公共政策是政府实施公共管理的重要途径，公共政策是政府维护公众利益的主要手段。

改革开放后关于“三农”问题的7个“一号文件”

始于1978年的农村改革，至今已经历27年风雨。针对改革不同时期面临的问题和阻力，中央先后制定出台了7个“一号文件”，顺应和指导了农村改革，有力地促进了农村改革和农业生产，给我国农村带来了巨大的变化。

（1）1982年1月1日，中共中央发出第一个“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之后，连续4年的中央“一号文件”都是关于农村政策的。这五个“一号文件”，在中国农村改革史上成为专用名词——“五个一号文件”。

1982年的一号文件，突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。这个文件不但肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。

（2）1983年1月，第二个中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。

（3）1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个一号文件。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

（4）1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，即第四个一号文件。文件的中心内容是:调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。

（5）1986年1月1日，中共中央、国务院下发了《关于1986年农村工作的部署》，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。

（6）近年来，全国农民人均纯收入连续增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。

（7）2005年中央1号文件，中共中央国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。

说明：“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，事关全局，意义重大，既是当前的紧迫任务，又是今后的长远目标。

如果说，20年前的“一号文件”，使凋敝的农村走向繁荣，那么，今天的“一号文件”，则是在全面分析了农业新阶段的内涵和特征后，推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展的科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要求。

二、公共政策含义、本质与功能

(一)含义

1、概念

公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合和落实的过程中，依据特定时期的目标，用来引导、规范有关个人行动、机构团体活动的指南或准则。

2、对公共政策的内涵的理解

(1)公共政策具有权威性和强制性

公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程中，公共权力机关的权力意志的表现——它表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干，不想干什么、为什么不想干。

2、对公共政策的内涵的理解

(2)公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素

公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，而解决公共问题的轻重缓急的次序的认定则取决于公共权力机关理性(虽然事实上是有限理性)选择的结果，也有可能是非理性活动的产物。不管怎样，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂的目的。

对公共政策的内涵的理解

(3)公共政策是一种权威性的价值分配方案

它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。对某一项具体政策而言，价值分配则在与该政策直接相关的群体和个体范围内进行。

(二)本质

政府对全社会利益所作的有权威的分配

1、利益选择

2、利益综合

3、利益分配

4、利益落实

(三)公共政策的主要功能

1、管制功能

通常采取两种做法来设定政策的管制功能

①条文规定使政策对象不能、不愿、不超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。(有所为)

②条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能(有所不为) 。

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2、引导功能

公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。

3、调控功能

它是指公共政策主体运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。

4、分配功能

从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题:将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配?如何分配?什么是好的乃至最佳的分配?

分配功能

公共政策总是保护多数人的利益，下列三种利益群体和个体易从中获益

1、与政府主观偏好一致或基本一致者

2、最能代表生产力发展方向者

3、普遍获益的社会多数者

三、国家、政府与公共政策