6.国家(政府)预算解析

零基预算：
计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社 会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核 为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。
二、公共预算的分类（续）
增量预算和零基预算的比较：
增量预算的优缺点
优点：保持了预算的连续性、工作量小、操作简 便。 缺点：易造成预算支出的刚性增长、不利于控制 财政支出和优化财政支出结构。
全面审查与重点审查相 结合； 审查重点：是否量入为 出、收支平衡，支出结 构是否合理，是否有利 于本地区经济发展。
（三）预算执行
执行主体：
支出预算由各主管机关负责执 行 收入预算则由税务机关和其他 有收入的机关执行
我国各级预算由本级政府组 织执行，具体工作由本级财 政部门负责，中央预算执行 机构为财政部国库司。
预算收入
返 级地 还中 收方 和央 入本 补税 收 助
预算支出
级地 支方 出本 央上 支解 出中
六、预算编制、执行和决算
预算工作必须经过预算的编
制、预算的审批、预算的执
行、预算的调整以及决算等
阶段的整个过程。
编制
审批
执行
调整
决算
六、预算体系（续）
（一）编制 编制主体：由国家主管财政的 行政机关负责进行。 编制程序：我国国家预算编制 采取自上而下，自下而上，上 下结合，逐级汇编的程序。 说明： 西方国家一般由行政部门编制 （行政预算），立法机关编制 较少（立法预算） 两种方式： 财政部门主持收入和支出编 制（英德意日） 财政部门只负责收入编制， 由另外预算机关负责支出预 算（美国）
同级财政部门
上级主管部门
基层单位
（1）上：单位、部门提出概算 （2）下：财政下达预算指标 （3）上：上报单位、部门预算 （4）下：审批预算
我国的情况：财政部主持下的部门预算
部门预算：一个部门编制一本预算的政府预算制度
财政部牵头 各部门协作配合编制本部门预算报政府审定 地方政府将本级预算草案报国务院审批
案例：看好13亿人的“钱袋子”
预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿 中国人看好“钱袋子”。 预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审 阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会 最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道 “关口”，才能最后得到批准。
预算离我们有多远？
国家预算自产生以来，其编制形式也在不断地发展和完善。 从世界各国的实践看，国家预算主要有五种形式，即单式预 算、复式预算、绩效预算、计划规划预算和零基预算。
1.以形式差别为依据分为： 单式预算：在预算年度内将全 部的财政收入和支出汇集编入 一个表格，形成一个收支项目 对照表。 复式预算：在预算年度内将全 部的财政收入和支出按经济性 质汇集分别编入两个或两个以 上的收支对照表，从而编成两 个或两个以上的预算。
二、公共预算的职能与分类 （一）公共预算的职能 （1）国家预算是财政分 配资金的主要手段 （2）国家预算具有调控 经济的功能
（3）国家预算具有对社 会经济活动反映的职能 （4）国家预算对经济运 行起着重要的监督作用
小结：①反映政府活动的范围和公共收支状况； ②对政府活动规模的控制。
（二）公共预算的分类
（二）公共预算的特征
预测性
在每个计划年度开始前编制，它是对计划年内国家集中资金进 行分配，通过编制政府预算可以对预算收支规模、收入来源和 支出用途作出主观的预测和设想。
法律性
国家预算经国家权力机关批准后方可实施，是具有法 律效力的文件。政府预算必须由立法机关审核批准， 并直接受立法机关的监督。
零基预算的优缺点
优点：预算编制依据科学，按照具体情况考虑预 算大小，有利于资金分配和节约支出。 缺点：预算编制的工作量大，费用较高。
三、公共预算的分类（续）
绩效预算
以项目的绩效为目的，以成本－效益分析确定的支 出费用为基础而编制和管理的预算，重视对预算支 出绩效的考察。
计划规划预算：
经常性预算结余 支 出
经常性预算结余 建设性收入合计 建设性预算收支差额 收 入 总 计 支 出 总 计 建设性支出合计
1.以内容差别为依据：
从预算计划指标的选择分为增量预算和零基预算。
增量预算－－基数法预算 ：
财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新 的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种 预算方法。（主要采用的方法）
国家预算基本内容都是以预算法的形式规定的，预算的编制、 执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的，国家预算 编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并实施。
国家预算——政府调节经济的重要工具
在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府 可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量政策，用 预算差额去弥补社会总供求缺口，以保持经济的稳定增长。
目前国家预算一年控制的支出总额已达4万多亿人民币， 相当于一年人均财政负担3000多元。13亿公民成为国家预算 体系的“利益相关者。
预算是观察政府的主要窗口
通过预算可以了解政府从纳 税人手中拿了多少钱，钱花 到哪里去了？ 编制预算是”为钱购买的东 西进行斗争” “政府施政，虽悠悠万事， 惟预算为大”
单式预算表（简表）
收 入 预算科目 一、税收收入 二、… 三、… 预算数 支 出 预算科目 一、一般公共服务 二、… 三、… 预算数
来自百度文库
收入合计 … … 上年结余收入
支出合计 … … 年终滚存结余
收入总计
支出总计
复式预算表（简表）
经常性预算 收 入 支 出
经常性收 入合计
建设性预算 收 入
经常性支出合计
（三）预算的本质——对稀缺资源的配置 （1）费用论（成本论），持这一观点的学者认为，政府预算是实 现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用，财政是政府资 金供给的专门机构，或者称为“总账房”，其任务是为行政事业 单位提供资金。 （2）报酬论（购买论），这一理论公共部门和私人部门之间发生 着商品和劳务的交换关系为前提。报酬论的基本观点有两个：税 收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共产品的价格。
国库是办理预算收入缴纳、支 拨的专门机构，分中央国库与 地方国库，均由各级人民银行 经理。 各种财政收入资金集中缴入国 库，支出所需资金则由国库统 一支付
国库就是国家金库的简称，它 实际是一个财政预算管理的组成部 分，总的讲就是预算执行。财政部 国库司成立于2000年，根据国库 改革的需要成立的司局。 一是预算执行； 二是国家的国 债管理； 三是负责政府采购的监督 管理。
复式预算内容（格式）
经费 预算 资本 预算 收入 支出 收入 支出 主要是税收、费收入等政府经常性收入 是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支 主要是债务收入 主要用于经济建设方面
复式预算的特点： 根据财政收支的不同性质分 别编制预算。 能较明确地反映财政收支结 构和活动效益。 编制复杂，需要较高的技术。 便于分析、决策和控制。
三、公共预算的组成
预算收入
国家为实现其职能，在预算年度内通过国家预算 有计划地筹集的集中性财政资金。 税收、国有资产经营收益、专项收入、债务收入、 行政性收费收入和罚款收入 、其他收入。
预算支出
国家为实现其职能，对筹集的预算资金按照不同 用途进行有计划的再分配，包括预算资金安排、 供应和使用的全过程。 经济建设、社会文教、行政管理、国防、其他支 出。
在绩效预算的基础上，依据国家确定的目标，着重 按项目安排和运用定量分析方法编制的预算。 基本步骤是：
按政府确定的目标划分项目； 确定完成目标所必需的资源， 对选定的项目配置资源，在此基础上确定这部分资源 的费用。
二、公共预算的分类（续）
其他分类：
按预算内容分类——总预算和分预算。 按收支范围分类——普通预算和特别预算。 按政府级别分类，——中央预算和地方预算 按立法手续划分，——本预算、临时预算和追 加预算
四、公共预算原则
国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导 思想，是制定政府财政收支计划的方针。

第一，公开性。 第二，可靠性。 第三，完整性。 第四，统一性。 第五，年度性。
小结：一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的
属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合，要充 分体现国家的政治、经济政策。一个国家预算的预算 原则一般是通过制定国家预算法来体现的。
对预算执行的监督
由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的 监督，即财政监督； 由立法机构或对立法机构负责的专门监督机 构对预算执行的监督，即审计监督；
目的是监督行政机构是否依法执行预算。
（四）预算调整
在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入， 使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或 者使原批准的预算中举借债务的数额增加，而发生 的预算收支指标的增减变化。 预算调整按调整幅度不同，分为全面调整和局部调 整。 局部调整： “科目流用”或“预算支出
（一）公共预算的概念（续）
具体可以从以下几个方面来理解：
国家预算的形式——年度政府收支计划
它是对年度国家财政收支的规模和结构进行预计和测算，其 具体形式是按一定标准将政府预算年度的财政收支分门别类 地列入各种计划表格，通过这个表格反映一定时期政府财政 收支的具体来源和方向。
国家预算——具有法律效力的文件
2011年财政预算安排情况
汇总中央预算和地方预 算安排，全国财政收入 89720亿元，增长8%，加上 从中央预算稳定调节基金调 入1500亿元，可安排的收入 总量为91220亿元；全国财 政支出100220亿元，增长 11.9%。全国财政收支差额 9000亿元，占GDP的比重由 2010年的2.5%下降到2%左右。
五、公共预算体系
国家预算一般按照“一级 政权设立一级预算”原则建 立相应的预算体系。 中央预算由中央主管部门 的行政事业单位预算、企业 财务计划等组成。地方各级 总预算由本级预算及所属的 下一级总预算汇总组成。 中央预算在国家预算中处 于主导地位，地方预算在国 家预算中居于基础性地位。
中央 省（自治区、直辖市） 设区的市（自治州）
综合性
国家预算的内容决定了它能综合反映一国经济、社会 的发展情况。
（二）公共预算的特征（续）
公开性
政府预算收支计划的制定、执行以及决算的全过程须向公众全 面公开。
指令性
国家各级政府预算确定的各项收支指标，经国家各级权力机关 审查批准后下达，各级政府、各部门、各单位必须严格执行。
县（自治县） 乡（民族乡、镇）
国家总预算 中央政府预算 由中央各部门预算组成 地方总预算 由各省、自治区、直辖市 总预算组成
预算收入
预算支出
对 和地 补方 助税 支收 出返 还
汇总下级总预算 （地方政府预算）
本级政府预算
中 央 本 级 收 入
地 方 上 解 收 入
中 央 本 级 支 出
本级各部门预算
“国家的预算是一 个重大的问题， 里面反映着整个 国家的政策，因 为它规定政府活 动的范围和方 向。”——毛泽 东
“财政工作一定要 有财有政，切不 可有财无政。要 懂得数字中有政 策，决定数字就 是决定政策。” ——邓小平
“财税工作是党的事业和政府 工作的重要组成部分，预算里 面体现了党和政府的政策和宏 观调控意图，数字里面包含了 政治，包含了各级政府之间的 关系，部门之间的关系，地区 之间的关系，民族之间的关 系。”——胡锦涛
说明： ★部门预算是一个综合预算，各种层面、事项均纳 入其中，所有收支编在一本预算中，预算情况一目 了然，便于审议与监督 ★部门预算全面且详细地反映了各政府部门的收支 情况，可规范财政秩序，有力克服低效浪费及腐败 现象。
（二）审批
在西方国家一般由议 会审批，表决； 我国由人代表及其常 委会及专门委员会对 预算进行审批和监督
第6章 公共预算
第一节 公共预算概述
一、公共预算的概念与特征 （一）公共预算的概念
公共预算也称政府预算，是指国家财政的收支计 划，也是指中央政府与地方政府在每一个财政年 度的全部收入与支出的一览表，它是以收支平衡 表的形式表现出来的、具有法律地位的文件。
包括三层含义： 年度财政收支计划 国家预算要按法定程序进行编制、审批、 执行及决算 专门机构对各环节负责