美国的利益集团政治

美国的利益集团政治
目录：
利益集团的概念
利益集团的定义
利益集团与政党
利益集团的分类
作为利益集团的州和地方政府
有组织的利益集团的内部管理体制
总述
企业公司
工会
利益集团是如何实现其目标的
直接院外活动
由集团代表或专职院外活动人员直接对参与决策者本人进行游说。

进行沟通关系的活动。

利益集团还帮助议员法院进行专题研究，起草法案和报告。

基层群众性游说。

间接院外活动
基层群众性游说。

进行大规模的宣传运动。

组织联盟或联合阵线以壮大自己的力量。

通过民意测验进行报复。

用抗议等行动引起参与决策者的重视。

利益集团对国家政策的影响
州和地方政府的影响。

工会的影响。

公司的影响。

其他利益集团的影响。

利益集团的作用
利益集团的积极作用。

利益集团的弊病。

从十八世纪起，美国观察家就注意到了美国有组织集团的倾向性。

同大多数的社会相比，美国更加是一个由爱参加各种组织的人和各种集团组成的社会。

美国人从幼年时代起，通过参加幼年童子军、男童子军、女童子军和营火少女团，通过参加基督教男青年会和基督教女青年会，通过参加男孩棒球队联盟、教会和犹太教青年协会等，就被鼓励参加各种组织和协会。

因此，美国政治具有重要的集团性。

利益集团的概念
利益集团也“称压力集团”或“院外集团”。

称作压力集团是因为几乎所有这类集团都以某种形式施加压力。

而人们并不常用这个词是因为，它常又带有贬义，意味着利用了不正当手段；而称作院外集团是因为许多利益集团都进行院外游说活动，给政府施加压力。

而这个词更多的是指利益集团所采取的战术，而没有说明这些集团本身的情况。

因此，利益集团这个词最为贴切了。

在美国宪法中，没有关于结社的直接规定，但在最高法院的裁决中把结社权利解释为“包括在言论自由、集会自由和情愿自由中”。

利益集团就是美国人的一种重要结社形式。

关于利益集团的定义有很多不同的说法，但不外乎两点：一是，利益集团是基于某种利益或某种观点的结合；二是，其目的是维护或争取某种共同利益或目标。

而我们这里所研究的是那些以影响政府政策，介入政治过程为目的利益集团。

利益集团与政党。

利益集团与政党一样，具有吸纳公民的参与政治的作用。

而两者的区别也十分明显。

利益集团一般是以某种特定的利益背景组织起来的，通常具有职业、行业、民族、道德要求和宗教限制。

从政策组织上看，利益集团大多关注与自身利益密切相关的政策领域，其纲领范围较狭窄，政策内容明确而具体。

它只致力于促进或阻止政府实行某种政策以实现本集团的利益。

而政党具有普遍的政策纲领，它涉及国家政治、经济、社会、国防、外交等各方面，其活动目的是上台执政，直接掌握政权。

当然，有的利益集团在某种条件下也可能发展成为政党。

例如以维护消费者利益和环境保护为主要目标的公共利益集团纳德集团，其领导人拉尔夫·纳德在1996年宣布参加总统竞选，其集团也发展成为“绿党”。

另一方面，利益集团和政党也是相互补充、相互合作的。

一些利益集团往往和某个政党保持着密切的联系，从而扩大自己的政治影响力。

反过来政党要建立广泛的竞选联盟，也必须团结众多社会利益群体，在筹措资金和政治宣传时也不得不依赖于利益集团的支持。

利益集团的分类。

美国有千万个利益集团，按其活动目的可分为以下几类。

为其成员谋求更强大的经济地位的利益集团。

这类利益集团大多数都致力于某一种商品或某一类企业或某种产业。

例如，核桃种植者协会、全国肥料协会、全国药品零售商协会、牛奶场主联合会；还有一些大的经济利益集团。

例如，美国农业联合社和农场主联合会，美国商会和全美制造商协会，他们则代表了更大范围内的利益。

另一类利益集团是劳工集团。

例如劳联—产联、汽车工人联合会、联合矿工工会、美国钢铁工人联合会。

其中美国最大的劳工集团——劳联—产联，由100多个全国性工会组成，其会员有1000多万。

又一类经济利益集团是专业性协会。

他包括美国医药协会、美国律师协会、美国大学教授联合会、电影演员协会。

另一类利益集团是为某一类人——少数民族或社会上特权较少的人——谋求利益，争取权利和特权。

例如，共和国大军、美国军团，他们是为退伍军人争取养老金和奖金的。

还如，全国有色人种协会、美国印第安人运动、全国妇女组织、美国主要犹太人组织主席会议。

另一类利益集团是追求某种目标，其成员认为这种目标合乎道德或在某种意义上对公众有好处。

例如，美国反对虐待动物协会、美国反对死刑同盟、美国陆军协会、美国安全理事会、大地之友环境保护基金会、全国争取修改大麻法协会；妇女选民联盟、美国基督教联合会等等。

教会和教会联合组织进行的活动在某种程度上也具有利益集团的性质。

许多教会团体在其历史上多少都进行过维护宗教信仰自由，为自己争取免税地位，在有关婚姻、节育、人工流产、资助教区学校，以及禁止纸牌赌博立法各方面的院外活动。

最后，有些利益集团是提倡一种思想。

“美国人争取民主行动组织”致力于自由主义事业，“美国人保护宪法行动组织”则效忠于保守主义。

约翰·伯奇协会是个彻底的右倾组织。

民主学生协会是个激进左派组织。

作为利益集团的州和地方政府。

州和地方政府作为利益集团在影响联邦政府的国家政策或请求联邦政府给予资助时，他们并不采取实体行动。

州的公路局就公路问题与联邦政府打交道，州的卫生局谈的是保健问题，教育局谈的是教育事务，等等。

以次类推。

整个地方政府或大批当地居民，都参与其事的情况是罕见的。

有两位作家写道：“联邦制度并不涉及全国和州之间的斗争，而是涉及不同利益集团之间的斗争，因为有些利益集团从联邦政府那里得到好处，而另一些却从州政府那里得到好处。

”
有组织的利益集团的内部管理体制
如果我们要了解有组织的利益集团在制定政策和管理国家方面的作用，我们必须了解它们内部是怎么管理的。

它们是从什么人那里争取合法性和权利？什么人决定它们的目标和策略？欧洲的社会学家罗伯特·米歇尔在1913年发表著作时讲：人类的本性使其倾向于民主管理，这一结论至今仍不能使人信服。

但大多数组织（特别是成员众多的组织）都处于少数寡头的铁的纪律控制之下。

这些组织的成员都过于为自己的营生奔忙，而无暇顾及组织内部事务和有关目标与策略的争论。

结果少数分子成为组织的领袖，由他们做出决策，其成员的作用只不过是批准一下而已。

领袖之间和一些成员之间自然会有分歧，但是普通成员感到不满时，充其量也不过是发发牢骚而已。

真正感到愤懑的那些人，往往就脱离组织了。

只是偶尔有那么一些心怀不
满的成员企图改变其政策或组织一个对立的派别，来取代该组织原来的领导，由于领袖们了解组织内情，控制档案资料和成员名单，财务以及领取工资的官员情况，对立派很少能够得逞。

如果他们真的成了事，他们自己也就成为椅披少数寡头，政策也许不同，但寡头统治却依然如故。

米歇尔的结论是有些夸大其词的，例外总是有的。

不过，米歇尔的结论确有其正确的一面。

企业公司。

美国有四十多万个从事制造业的康采恩，其中最大的五百个控制着全国四分之三的工业资财。

七十年代后期，这五百家康采恩一直保持着全国经济销售额的百分之五十以上。

显然了解这些大公司内部管理情况是很重要的。

这些公司是按民主原则进行管理的，不同的是他们不是“每人一票”而是“每个股份一票”。

选举领导人和决定政策的最高权利应由股东掌握，只要有一份股票，就有一票的投票权，股东会议至少每年举行一次，凡是股东都可以参加，或本人在会议上投票，或采取邮寄方式来选举董事会，最后由董事会来推选公司的官员。

法律规定，某些类型的公司董事会必须有一些“非专职”董事，这就是说，这些董事不是公司的官员，不参与公司的管理工作。

法律进一步规定，董事会的某些政策只能由全部股票持有者的多数票来决定；另一些较次要的董事会政策只能由董事会决定；另外还有一些政策则由经理部门决定，经董事会或股东们批准；其余的决定，包括日常业务的决定，经理部门就可做出，无须通过董事会或股东。

建立董事会，举行会议进行准备，印刷，邮寄选票，以及完成所有其他的必
要程序，既费钱又费时。

但是，整个程序实际上是毫无实际意义的。

实际情况却是寡头统治。

其他利益集团也是如此。

大多数大公司的股票何止成千上万。

1975年，美国钢铁公司有五千四百万股，分属于二十六万股票持有人、养老基金会、各种基金会、互助基金会，以及其他各种法人团体。

绝大多数股票持有者关心的只有两件事：一是红利多少，是否能定期发放，二是纽约股票交易所股票价格的涨落。

只有少数人关心公司由那些人来经营，产品设计，生产率，价格政策，人事问题，提升晋级，退休政策以及公司与政府之间关系的政策，等等问题。

然而，关心这些问题的少数人，作为股票持有者，对局势是无能为力的，因为股票持有者太多，而且都要忙于自己的生计。

作为一个股票持有者，除了把股票买掉之外，别无他法。

只有在极少数情况下，他们可以约集足够数量的股票持有者选出一个对立面的经理候选人或在一次股东会议上在某项政策投票中压倒他们，以此向经理部门提出挑战。

即使对于很大的股东来说，情况也是如此。

追其原因，就是米歇尔提出的“寡头统治的铁的规律”：大多数人忙于自己的生计，无暇顾及这类事情。

不只是小股东对于公司如何经营漠不关心，一般来说，这些大公司的经理们并不是这些公司的创始人的子孙，经理都是顺着这个公司或其他工业阶梯爬上来的职业官员。

美孚石油公司并非由洛克菲勒家族的成员在那里经营，联合太平洋公司也不是哈里曼家族成员经营的。

大多数情况下，即使创始人的后代拥有大部分股票，他们也像大多数股东一样，对公司经理部门的人事问题或公司的决策问题不感兴趣。

工会。

工会组织同样遵循着米歇尔的“规律”。

其原因与上述相同。

工会会员都过于为生活的其它事情奔波。

活动分子成为工会领袖，也就是这些领袖人物决定继任者和政策。

领袖们不费吹灰之力就可以通过操作会议和选举，让会员批准他们挑选出来的继任者和他们做出的决定。

而且，领袖们谙熟工会内部事务，控制档案材料、机构和经费，以至他们几乎总是可以击败任何反抗性的挑战。

利益集团是如何实现其目标的
利益集团实现其目标的主要手段是影响政府的决策与立法。

主要可以分为两种：一是直接院外活动战略；二是间接活动战略。

1直接院外活动。

直接院外活动指利益集团直接同国会议员、行政官员等政策制定者进行接触，阐明其立场观点，以影响政府政策。

这种活动方式最为常见，是利益集团使用的最为普遍的院外活动方式。

一项调查表明，有98%的利益集团采用了这种直接同政府官员接触的方式。

2其具体策略有以下三点：
（一），由集团代表或专职院外活动人员直接对参与决策者本人进行游说。

许多有政治关系资源的前议员或前政府官员被招募为院外活动人员。

他们可以直接接触到当政者进行游说。

如卡特总统的健康教育和福利秘书约瑟夫·卡利发诺就曾是医药公司的院外活动代表。

而总统、议员也许要获得利益集团尤其是那些大利益集团的支持而常
1此分类法是根据李寿祺著，《利益集团与美国政治》（中国社会科学出版社，1988年版），第65页所引罗·赫
热贝纳，鲁·斯科特著《美国的利益集团政治》第60页表。

2谭君久著，《当代各国政治体制——美国》，兰州大学出版社，1998年版，第167页。

常主动接见一些利益集团的代表。

利益集团还可以直接作为原告向法院提起诉讼。

如70年代环保基金会和自然资源保护协会就曾在联邦地区法院所审理的636个环保方面的案件中充当了原告。

3通过介入这些司法程序，利益集团可以在一定程度上把意见传达给法院。

（二），进行沟通关系的活动。

利益集团的院外活动人员还利用各种社交活动来接近议员或行政官员，建立起私人友谊来增强其影响。

如利益集团常举办一些邀请议员参加的社交性聚会、招待会或宴会，邀请议员或官员等在一个乡村俱乐部里打高尔夫球或网球，或者乘坐利益集团的私人飞机出国旅行等等。

各利益集团还直接向议员进行竞选捐款。

1976年以前，国会通过了一向立法，允许总统选举经费由联邦财政开支，条件是一旦接受津贴就不得再接受私人捐款。

但国会并没有批准向竞选议员的人提供津贴，其理由是显而易见的：现任议员筹集竞选经费享有无比有利的条件。

1976年的选举中，参议院有十四个主要委员会的主席接受了企业和工会方面的特殊利益集团竞选捐赠的20%。

众议院财政委员会和赋税委员会的主席则为竞选接受了这些利益集团捐款的60%。

4同年银行集团给主管银行和金融机构的众议院小组委员会17名成员的15人捐献了91725美元。

5（三），利益集团还帮助议员法院进行专题研究，起草法案和报告。

他们还在听证会上作证，参加顾问委员会以影响政府的决策。

为了说服国会议员赞成或反对某一项法案，利益集团先进行有关的专题3谭君久著，《当代各国政治体制——美国》，兰州大学出版社，1998年版，第169页。

4希尔斯曼著，曹大鹏译，《美国是如何治理的》，商务印书馆，1986年版，第305页。

5诺漫·杰·奥恩斯坦，雪利·埃尔德著，潘同文，陈永易，吴艾美译，《利益集团、院外活动和政策制订》，世界知识出版社，1981年版，第82页。

研究向议员提供大量的信息，企图通过这些数据、材料来说服议员，改变议员的政策倾向。

从议员的角度来讲也没有足够的时间和精力去搜集和整理立法所需的信息，需要利益集团及院外活动人员来提供。

正如一位国会议员所说的：“院外活动人员是我们获得情报的重要来源之一”。

6特别是在法案的审议过程中，两院的委员会和和小组委员会所举行的听证会上，利益集团的院外活动人员争取到的作证的难得机会，雄辩滔滔以打动国会议员，同时为出席听证会的议员们提供有说服力的材料，增强游说效果。

到法案在国会里进行表决时利益集团所能做的只是敦促他们的同情者尽可能在投票时出席。

间接院外活动。

间接院外活动是指利益集团采取间接的方式，如通过基层委员会、选民、大众媒体以及其他团体来对政策决策者施加影响。

特别是本世纪60年代以来，这种着眼于基层群众态度的影响的院外活动发展十分迅速，成为利益集团经常使用的重要活动方式。

（一），基层群众性游说。

基层游说是最早出现的院外活动。

利益集团发动其成员以拍电报、写信、邮寄明信片、打电话等方式直接向议员表示对某一法案的支持或反对。

一个较为典型的例子是银行业在1983年为阻止一项税法修正案所进行的活动。

7这项税法修正案引起了全国1.4万家银行的不满。

美国银行家协会企图用传统的直接游说的办法，阻止修整案在国会通过，但遭到了挫折。

于是，该组织转向基层游说。

首先，他雇佣了一家广告公司进行广泛的基层动员，制作了1.5万份供会员银行活动所需的材料。

其次，协会发动各银行把
6谭君久著，《当代各国政治体制——美国》，兰州大学出版社，1998年版，第167页。

7谭君久著，《当代各国政治体制——美国》，兰州大学出版社，1998年版，第171页。

打印好姓名地址的抗议用明信片装入每月寄给客户的结账单的信封袋中，发动客户进行活动。

结果大量信件潮水般的涌向国会，原支持该修正案的参议员杜伦伯格一下子收到了25万张明信片，修正案的提出人多尔收到了大量邮件以至于他不得不雇佣13名临时工人处理邮件。

国会总共收到了220万份邮件，使许多参议员改变初衷，最后参议院以86对4票否决了该修正案。

今天，利益集团包括专门的公共关系公司进行基层动员的技巧越来越成熟。

为了及时对国会施加压力，一些利益集团建立了系统的会员网络，并发给有关会员授权证书，一旦他们需要就可以立即“炮制”大量的邮件去轰炸国会议员、政府官员。

如著名的全国教育协会，就征集到了10万个教师的签名电报，在需要时这些电报就可随时涌入国会。

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（二），进行大规模的宣传运动。

通过大规模的宣传活动对政府施加压力，又是另一种手段，虽然这些手段只有那些特别有钱的利益集团才能使用。

《华盛顿邮报》——它在华盛顿的政治家中很普及，是著名的进行院外呼吁的工具——几乎每天都为利益集团刊登整版或半版的广告，这些广告或者呼吁公众和议会支持或反对某项立法建议，或者敦促公众对某一项公共政策有个总的看法。

又如，1968年和1969年美国汽车协会花费了大量的钱财发起了一场宣传运动，争取通过一个使更重更大的卡车能在公路上通行的法案。

当时有一幅漫画，画的是一辆带着三辆拖车的大卡车，车头是一头贪得无厌的野猪，奔驰在公路上，而普通的司机只好坐在交通堵塞的路上的车里。

美国
医药协会也曾使用过大量的宣传来争取通过保健立法。

据报道，1962年一年之中，美国医药协会仅在公共关系一项开支中就花费了130万美元，为通过这项法案却花费了700万乃至1200万美元。

9（三），组织联盟或联合阵线以壮大自己的力量。

一项政策往往涉及多方面的利益因而具有共同的或相近态度、倾向的利益集团常常联合起来，以共同的或相互配合的行动来阻止有关法案的通过，一般来说有共同策略领域和共同看法的集团最易结成联盟。

如有关性别问题，全国妇女组织、全国妇女政治委员会、妇女选民联盟、美国大学妇女协会、全国妇女行动同盟，就常常联合起来协同行动。

10有一些长期合作的利益集团还组成了一些正式的结盟组织。

如民权领袖会议，就是一些劳工、种族、宗教集团的结盟组织。

就实际情况而言，一个利益集团，特别是中小型利益集团单独行动常常难以成功，这就需要和别的团体结盟来达到自己的目的。

（四），通过民意测验进行报复。

还有一种手段就是在民意测验中进行报复。

不过，要有效的使用这种手段，这个利益集团就必须人数众多，使集团的成员感到涉及的问题与其切身利益相关，而且问题本身必须极为重要。

美国汽车协会的保守派认为戈德华特是个英雄，而该集团的开明派成员则把麦戈文当成英雄，即使两人都赞成有关卡车的法案，两派都不可能投票反对他们心中的英雄。

如果有人投票反对公民权利法案，即使他们的观点与黑人相同，黑人还是很可能投票反对他。

同样，如果一个人投票反对工会会员认为极其重要的劳工立9希尔斯曼著，曹大鹏译，《美国是如何治理的》，商务印书馆，1986年版，第305页。

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法，即使观点相同，工会会员也会投票反对他。

一个重要农业集团院外活动人员说：“对议员们来说，重要的是他们要想到、要懂得在我们组织的背后有选票。

”11
（五），用抗议等行动引起参与决策者的重视。

自从美国建国以来，抗议示威和暴力行动一直被各种利益集团作为一种“压力”。

反酒吧同盟用斧子砸烂了酒吧的家什。

妇女争取选举权运动把抗议示威当成一种武器。

在大萧条时期，退伍军人进军华盛顿要求发给退役费。

在五十年代和六十年代争取公民权利的斗争中，发生过马丁·路德·金的抵制乘坐公共汽车的运动。

并且在1963年8月，有20万人步行穿过华盛顿到华盛顿纪念碑听马丁·路德·金演讲“I have a dream”。

利益集团对国家政策的影响
州和地方政府的影响。

一些重要的州、市的州长和市长可以紧紧控制全国党代表大会代表的选举，这样，他们就可以利用在提名过程中的关键时刻支持总统，以此换取总统对他们做出重大让步。

已故的芝加哥市长理查德·戴利就是重要的一例。

在许多总统选举中，他总是能让库克县的代表在恰如其分的时机转而支持某个候选人，这样在选举后总是可以为芝加哥谋得利益。

其实除了范围狭窄的问题外，州和地方政府在一些地方性问题和全国性政策上的影响很小。

在实际生活中的各个方面，州和地方政府都没有全国性的影响。

以得克萨斯州为例，这个州地位显要，因为这是石油和煤气的重产地，但是其他的11诺漫·杰·奥恩斯坦，雪利·埃尔德著，潘同文，陈永易，吴艾美译，《利益集团、院外活动和政策制订》，
州也产石油和煤气。

而且，州和地方政府对于政党结构、政党对联邦官员的提名以及本州的选民等所能产生的影响是有限的。

州长和州的党主席可以通过授予特权和其它利益在提名过程中对地方党组织施加影响。

在有些地方，这种权利可能非常大。

就全国而言，即使这一点点权利，也已经大大削弱了。

工会的影响。

工会的影响在某些人看来，是美国社会中最重要的权力中心之一。

他们认为，七十年代出发生危及美国经济的通货膨胀的其起因就是工会组织利用自己的权力要求提高工资，提高的幅度超过了生产增长率的增长。

确实有人认为，纽约市1975年的财政危机的起因主要是当时没有人能够站出来抵制警察、救火队、环境卫生以及其他市级工会的提高工资、提早退休以及其他该市无力负担的福利要求。

在这次危机中，拖欠债券问题只是由于联邦政府的干预才得到解决。

从全国范围来说，许多工业领袖人物都认为，工会才是全国经济政策的炮制者。

以上各种说法所描绘的图景可能有点过分，但是劳工运动强大有力的则是毫无疑问的。

一个大工会举行罢工可以使整个国家经济最终陷于瘫痪。

由于担心钢铁工人罢工会使整个武器生产停顿，杜鲁门总统不得不在朝鲜战争时接管了整个钢铁工业。

卡车司机的罢工，使1974年至1975年间的经济复苏陷于瘫痪，以至许多人在1976年对此深感不安。

工会潜在的影响力是令人震惊的，至少在钢铁、交通运输等关系到经济命脉的行业中那些有高度组织的工会如此。

劳工与州和地方政府相似，它的巨大努力并没有充分发挥其潜力。