高校行政管理法治化的理性思考_卫扬中

为， 在从事各类教育活动时， 都应当遵守或不违 背教育法律的规定及精神， 并对其行为后果负有 明确的责任。 高校行政管理属于国家行政管理的 一部分， 要提高高校教育行政管理的效率， 需要 不断完善教育行政管理的法规， 科学界定教育法 律管理的范畴， 推进高校教育行政管理的法治化。
（二） 我国高校行政管理法治化的现存问题 由于种种原因， 长期以来， 我国教育行政管 理法治化没有得到应有重视。 高校行政管理工作 中， 既缺乏严格依法办事的习惯， 也缺乏完备规 范行政行为的法治。 主要表现在： 1. 教育立法滞后 虽然已经制定了一批教育法律法规， 但仍不 够系统和完善， 不能满足依法治教的实际需要。 1995 年出台的 《教育法》， 对教育行政管理体制 仅做了原则性的规定， 明确了中央和地方的管理 权限， 缺少具体的实施细则， 在实践中， 还必须
国家赋予高校自主管理学校事务的权力，
行政行为合法化和职权职责明确化。
但由于我国现行法律法规不健全， 很多地方存
二、 高校行政管理法治化的途径和方法
在立法空白， 学校制定的内部管理规章成为学 校管理学生的重要依据， 并且由于缺少有效的
高校行政管理工作法治化的本质就在于行 监督制度和司法审查制度， 导致出现学校和学
中图分类号： G647 文献标识码： A 文章编号： 1672－4038 （2013） 03－0060－04
高校行政管理工作是高校办学效益和教学 水平的重要保障。 随着现代教育制度的不断完 善， 教育规模的日益扩大以及教育财政开支的 迅速增加， 高校行政管理工作的重要性也越来 越突出。 高校行政管理工作的法治化是我国社 会主义法治社会建设的重要组成部分， 它有利 于学校教学、 科研工作的正常运转， 也有利于 学校行政管理工作的正常发挥。
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高校行政管理法治化的理性思考
卫扬中 （东南大学 马克思主义学院， 江苏 南京 210096）
摘 要： 高校行政管理工作的法治化是我国社会主义法治社会建设的重要组成部分， 有
专
利于学校教学、 科研工作的正常运转， 也有利于学校行政管理工作的正常发挥。 在我国高校
题
行政管理法治化的进程中， 还存在着一些问题， 主要表现在： 教育立法滞后， 教育行政管理
理念落后， 教育行政管理方式陈旧、 单一等方面。 我国高校行政管理工作法治化， 首先要注
研
重组织设计的优化组合和精简高效， 其次要完善高校行政管理的相关法律及内部管理制度，
最后要加强对高校行政管理权的监督。
究
关键词： 行政管理； 法治化
会进步的标志。 制度本身具有规范性、 强制性、 的行政职权， 对高校进行行政管理。 高校行使
稳定性等特征， 加强高校内部管理制度建设， 自主管理权， 必须遵循法治原则。 高校和学生
把行政管理工作的各个环节、 要素都纳入规范 之间的行政关系， 也是建立在平等自愿的基础
管理之中， 用制度规定行政管理工作的目标和 之上， 而平等自愿原则正是民法的重要原则。
收稿日期： 2013－02－06 作者 简 介： 卫 扬 中 （1970－）， 男， 湖 北 黄 石人 ， 东 南 大学 马 克 思主 义 学 院博 士 研 Байду номын сангаас生 ， 主 要 从事 教 育 管 理 、 马 克 思主义基本原理研究。
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明是人类自身追求的重要目标， 社会越发展， 是为了行政管理更好地为学术研究服务， 最大
研 人类越进步， 就越需要科学健全的制度。 高校 限度地提高教育的效率。
内部管理制度的完善， 形成科学合理的行政管
究 理工作机制， 是管理进步的标志， 也是一个社
1. 让学生参与民主管理 高校不是行政机关， 但是法律赋予它一定
责任， 高校行政管理工作也就有了方向， 可以 处分决定的做出应遵循相应的程序， 尤其在做
稳步推进。
出开除学籍、 勒令退学等重大处分决定时应按
第一， 创新选拔制度。 高校行政管理工作 照严格的程序进行。 德国教育法规定： 取消学
者 的 选 拔 ， 就 是 要 把 那 些 具 备 从 事 高 校 行 政 管 生的学籍， 由教师大会做出决议， 但须以 2/3 以
政法规、 部门规章、 地方性法规， 到学校内部 斯鸠曾指出： “一切有权力的人都会滥用权力，
管理制度等一系列不同效力等级的法律依据。
专
2. 高校内部行政管理制度的完善
这是万古不易的经验。 要防止滥用权力， 就必 须 以权力约 束权力 。” ②加强 对高校 行 政 管 理 权
题
制度建设是社会发展的必然趋势， 制度文 的监督， 并不等于否定高校的行政管理权， 而
意见、 通知等形式命名， 而不是以规范性法律 对的。 事实上， 在高校行政管理工作方面， 既
文件的形式出台， 显得不够严谨。 此外， 一些 存在着目标高度一致的任务， 又存在着具有很
规章之间还存在相互冲突的现象。 高校行政管 强综合性的任务， 特别是那些与思想教育工作
理规章中存在的这些问题， 无疑会造成管理效 密不可分的领域， 党政联合办公更有利于行政
2. 优化组合原则
不规范之处。
该原则具体是指行政管理机构内部各种资
3. 教育行政管理方式陈旧、 单一
源的优化配置， 这里主要是指组织内部成员的
随着社会的发展变化， 高校行政管理工作需 优化组合。 依据现代组织管理学理论， 资源最
要与时俱进的新方法， 但许多高校依然采用老一 优组合并不是相同的资源越多越好， 重要的是
具备的专业技能和相关法律知识， 以实现高校 来说， 应按照我国的实际情况进行管理， 不能
行政管理工作的专业化和法治化。
完全照搬国外做法， 但在做出开除学籍、 勒令
第二， 强化培训制度。 在做好选拔工作的 退学等重大处分决定时也应由教师和学生代表
同时， 更要加强对行政管理工作者的培训。 在 组成听证会进行听证， 在大会做出处理决定的
一是 “德”， 任用人员要有较高的思想道德素 意见不一致， 须向家长顾问委员会申明理由，
质 ， 政 治 上 思 想 上 和 党 中 央 保 持 一 致 。 二 是 若家长顾问委员会以 2/3 的多数反对取消学籍 ，
“才 ”， 任 用 人 员 要 有 从 事 高 校 行 政 管 理 工 作 所 则由主管教育监督部门做出决定 。 ③对我国高校
范围、 程序和方法的具体规定。
合； 二是业绩考核与素质考核相结合； 三是平
高校所在地方政府和教育主管部门可以针 时考核与年终考核相结合。 只有这样才能促进
对本地教育的特点， 在不违背法律、 法规的情 行政管理工作者克服不足、 发扬优点， 最大限
况下制定地方性法规。 不仅要制定政府教育行 度最好行政管理工作。
政部门的组织法规， 而且应制定相关法规对教
（三） 加强对高校行政管理权的监督
育行政机关的行政行为做出明确的规定， 使之
高校的行政管理权是在法律授权下的政府
在受到法律保护的同时， 又受到法律的规范。 下放权力， 在保障高校行政管理权有效执行的
这样， 高校的行政管理权， 就有了从法律、 行 同时， 还要依法对行政管理权进行监督。 孟德
率的低下和管理局面的混乱。
管理工作效率的最大化。 现代组织学要求， 任 专
2. 教育行政管理理念落后
一组织的每一个职能部门的实质都要充分体现 题
高 校 的 行 政 管 理 工 作 并 没 有 做 到 把 法 律 作 高 效 能 。 正 如 哈 罗 德·孔 茨 曾 指 出 的 ： “组 织 结
为日常工作的最高准则， 法律意识较弱， 缺乏 构的设计应当职责分明， 使每个人都知道应该 研
理工作基本素质并热爱高校行政管理的人， 选 上表决票才能通过。 依据学生监护人或成年学
拔到高校行政管理工作者的队伍中来。 这是高 生的申请， 家长顾问委员会可以参与取消学籍
校行政管理工作制度完善的基础和重要内容。 的处理工作。 做出决定时， 需尊重家人顾问委
选拔行政管理工作者， 要注重德才兼备的标准。 员会的意见， 若教师大会与家长顾问委员会的
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是最有力的监督， 是防止腐败行为发生的有效 中， 不管是高校内部监管机构， 还是教育行政
机制。 校务公开是依法治校的应有之义， 是对 部门自上而下的监督机制， 都比较成熟， 但在
管理者进行监督的最佳途径。 高校的行政管理 问责主体的外部性、 多元化等方面还可以进一
缺少教育法治理念和民主参与的渠道， 片面单
（一） 注重组织设计的精简高效和优化组合
纯地追求管理效率。 比如， 内容上不适当增加
1. 精简高效原则
调整手段、 扩大适用范围、 限制和剥夺教职工
从社会分工上讲， 高校行政管理工作属于
和学生的正当合法权益； 形式上通常以决定、 行政工作而非党务工作， 但这种分工并不是绝
一、 高校行政管理法治化的内涵及现存问题
（一） 高校行政管理法治化的内涵 高校行政管理法治化， 主要是指依法治教。 依法治教， 即全部的教育活动都应当符合教育 法律的有关规定， 教育行政的主体， 必须是依 据教育法规采取的一定形式的正当组织的行政 机关。 教育行政机关的行政行为， 必须是在其 权限内按照教育法律规定的程序所做的合法行
依法治教的手段和观念， 尚未形成用法律来解 做些什么， 谁对什么成果负责； 应能排除由于
决学校纠纷的习惯， 造成学校规定和国家法律 工作分配的混乱和多变所造成的故障； 并能提 究
发生冲突的现象。 学校在行政管 理工作中 ， 有 供反应和支持组织目标的决策沟通 网络 。” ①这
时还会忽略正当程序， 在对行政管理相对人做 就要求各部门之间要建立 “最短路线” 的信息
出不利决定或处罚时， 缺乏符合法治精神的正 处理机制。 这种系统中反馈路线短， 信息输入、
当程序。 比如在涉及学生被开除学籍、 勒令退 输出系统相对可靠， 不会有信息短路和丢失，
学等问题时， 现行法律明确规定要给予当事人 这样的组织管理机构才能够实现效率的最大化。
对执行裁定的异议权， 但在实践中仍存在许多
岗前培训、 理论研究、 制度学习、 实践锻炼等 过程中， 应允许学生进行质证和抗辩， 如学生
方面完善培训制度。
对处理不服， 应告知其可以申诉或提起行政诉讼。
第三， 完善考核制度。 考核不仅是高校行
2. 实行校务公开
政管理工作者晋升的依据， 也是发现问题、 总
高校行政管理工作应该公开、 透明。 公开
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生的纠纷。 对此， 可以加强对现有法律法规进 结经验不可缺少的手段。 考核是要坚持以下几
一步完善， 尤其加强对高校行政管理权的行使 个方面的结合： 一是组织考核和群众评议相结
套的管理方法， 出现了学校管理与学生权利相冲 不同资源的互相补充。 就高校行政管理组织机
突的现象。 高校内部也缺少法律援助机构， 使得 构的资源配置来说， 除了专业的行政管理工作
许多侵害学生权益的问题得不到有效援助。
者外， 还应选聘一些专家和优秀的法律工作者，
针对高校教育行政管理的诉讼案件呈上升 这样才能实现高校行政管理工作法治化高效平
依照 《高等教育法》 中的原则性条款处理纠纷。 政管理队伍建设的优化。 在高校行政管理法治
一些应有的法律法规由政策取而代之， 一些应该 化的建设过程中， 其途径和方法不是 单一的 ，
受到规范的行政行为也没有相应的法律予以规范。 而是多维的。 本文重点从高校行政管理队伍的
而一些高校的行政管理规章在制定过程中， 组织设计、 制度创新、 加强监督等方面进行探讨。
趋势， 因此， 制定完备、 严密的教育法规制度 稳地进行。
应成为当前的重要任务， 使高校行政管理工作
（二） 完善高校行政管理的相关法律及内
真正做到有法可依。 总之， 从我国当前高校行 部管理制度
政管理的现状看， 重点应放在依法行政上， 用
1. 高校行政管理权法律依据的完善
法律手段谋求高校行政管理的组织体制合理化、