市管县体制

市管县体制
一：定义
市管县体制(又称市领导县体制)指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。

建国初期，我国就有少数城市实行市领导县体制。

此后，实行市领导体制的城市逐渐增多，50年代末达到第一次高潮，60年代初开始回落并进入低潮，70年代又逐渐复苏。

从1982年开始，我国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮。

目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。

二：历史
1.改革开放前
1949年底，我国就有无锡(领导无锡县)、徐州(领导铜山县)、兰州市(领导皋兰县)实行市管县体制。

此后，北京、天津、旅大(今大连)、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市领导县体制。

当时实行过市领导县体制的出发点主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应。

领导县的市仅限于部分直辖市、省会和个别大城市。

除旅大市领导过2个县外，一般一个市只领导一个县。

从1958年开始，实行市领导县体制的范围迅速扩大，至1958年底，已有29个市领导118个县、2个自治县，代管2 个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管县体制。

1959年9月17日，全国人大常务委员会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市领导县体制，并指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。

到1960年底，全国共有48个市领导234
个县、自治县，代管6 个县级市。

60年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。

1965年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。

70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。

至1981年底，共有57个市领导147个县、自治县。

2.改革开放后
1982年，中共中央(1982)51号文件中向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。

当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。

到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。

这次改革有如下特点：第一，改革的目的是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区，并使经济区与行政区的范围基本
一致。

第二，市制改革与地区体制改革相结合。

我国作为世界大国，省级行政区数量明显偏少，省级行政区的土地面积和人口数量都超过世界上中等规模的国家全国的国土面积和人口总量，大省的规模则超过英、法、德、意等大国。

因省政府管辖的幅度太大，我国在省以下划分地区，每个地区包括若干个县级行政区，设置地区行政公署，作为省政府的派出机构，代表省政府管理该地区的社会公共事务。

在实际的运作过程中，地区行政公署实质上发挥了一级政府机构的作用。

但由于地区一级不是正式的行政区划，地区领导机构不是一级政权机构，没有地区人民代表大会建制，不利于地方公共事务管理和地方民主政治的发展。

在未能大幅度地增加省级行政区数量，缩小其规模的情况下，由地级市领导原来地区行政公署的辖县，就成为解决上述问题的一条较为可行的途径。

第三，改革的方式以“地市合并”或“撤地建市”为主。

“地市合并”是将原来的地区与原有的地级市合并，由新组建的地级市政府领导市区和原来地区行政公署的辖县。

“撤地建市”指撤销地区行政公署，将某一县级市升格为地级市，由新组建的地级市政府和原地区行政公署辖县。

三：问题
市管县体制在实施过程中也出现了一些问题：
1.除少数大城市外，实行市管县体制的地级市往往不具备中心城市的实力和功能，对周边地区的辐射与带动能力不足，不能真正发挥组织和推动区域经济一体化发展的作用。

人们把这种现象称之为“小马拉大车”。

2.市管县政区范围的划分不尽合理。

市管县的范围，有些是原有地区行署的辖县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。

结果，有些实力较强的中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切的市县则被从行政上分隔开来，经济区与行政区的范围很不一致，不利于区域经济的发展。

3.某些地级市的市区范围偏小或市县同城(地级市与其辖县同处于一
个城市连续建成区中)。

这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复建设和引发市县矛盾。

4.市管县体制改革不同步，政府职能没有根本转变，市县关系没有理顺，有些地级市政府仍然用计划经济体制下传统的行政管理方式管辖下属各县，影响县域经济的正常发展。

5.地级市领导县级市缺乏法律依据。

我国宪法规定直辖市和较大的市可以领导县，但没有关于直辖市和较大的市可以领导县级市的规定。

我所参加市带县专题调查的回忆
更新时间:
【字号：大中小】
随着改革开放的深入，贵阳市的经济社会发展的制约矛盾日益突出。

为解决这一问题，1994年，由省政协牵头，贵阳市政协参加，开展贵阳市实行市领导县体制的调查研究。

根据省政协“关于贵阳市实行市领导县体制”调查组的工作部署，贵阳市政协由廖海波主席挂帅，就贵阳市实行市管县体制的问题，组成专题调查组，通过查阅资料，召开不同类型的座谈会，认真进行分析研究，形成了《对贵阳市实行市管县的初步看法》，报送给省政协，供省政协研究参考。

当时，我作为贵阳市政协副秘书长，有幸参加专题调查组，并和秘书处盛英斌同志承担起草调查报告执笔人，对这一问题感受至深。

《对贵阳市实行市管县体制的初步看法》报省政协后，其报告内容吸收到省政协《关于贵阳市实行市领导县体制的报告》中，省政协的报告经中共贵州省委、省人民政府研究，上报国务院，于1995年7月21日获批准。

1995年12月23日，省委、省政府召开贵阳市和安顺地区部分行政区划调整新闻发布会，宣布为发挥贵阳中心城市的作用，带动区域经济发展，安顺地区原管辖的清镇市、修文县、息烽县、开阳县从1996年1月1日起划归贵阳市管辖。

从而结束了全国唯一的省会城市没有带县的历史。

贵阳市市带县体制战略实施至2008年已进入13个年头，回过头来看，这一战略的实施，不仅有其必要性、重要性，而且决策十分正确，意义深远。

它不仅为贵阳市带来发展空间，带来明显的经济社会效益，省会中心城市的辐射作用与区域经济发展的带动作用更加突出，而且县域经济实力明显增强，人民生活水平明显提高。

一
当时，贵阳市政协上报的《对贵阳市实行市管县体制的初步看法》由五部分组成：
（一）贵阳市的基本情况（略）
（二）影响贵阳市经济社会进一步发展的制约因素
经过建国四十多年的建设，特别是十多年来改革开放的推动，贵阳市的经济和社会有了巨大的发展，城市的综合实力较前大为增强。

但是由于贵阳市是大城市，小郊区，受到行政管理的地域、资源等条件的局限，给城市的生产、生活、流通和规划、布局、组织、协调等诸多方面造成限制，城市建设的合理布局难以进行，严重制约着经济社会的进一步发展，影响了中心城市功能对全省区域经济发展的更好发挥。

主要表现：
一是小郊区不能适应城市迅猛发展的需要；二是工业发展合理布局受到限制；三是市属在县企业管理和能源、水源、原料基地的组织协调困难；四是区域经济的联系和生产力的发展受到行政管理体制的阻碍；五是旅游资源的合理规划和充分开发利用受到影响。

以上这些受到行政区划影响所带来的制约，不仅束缚了贵阳市的生产力的发展，而且，也影响贵阳市城市功能的充分发挥和区域性经济社会的进一步发展。

同时，也不利于与贵阳市有密切联系的邻县经济社会协调发展，影响贵阳作为中心城市促进邻近地区经济社会加快发展的功能作用的充分发挥。

（三）贵阳市实行市管县体制的积极作用
贵阳市作为全省政治、经济、科技、文化中心，又是全省唯一的内陆开放城市，实行市管县的体制，有利于促进中心城市的持续、快速、健康发展，充分发挥城市功能作用，为推动全省经济的发展作出更多的贡献。

一是实行市管县体制是形势发展的必然要求。

目前全国省会城市已有25个实行市管县的体制，我市是唯一没有带县的省会城市。

因此，作为省会城市贵阳，实行市管县体制势在必行。

二是贵阳市实行市管县体制是全省经济发展的需要。

贵阳市实行市管县体制，有利于实施优先发展贵阳邻近区域，带动全省发展这一振兴我省经济的基本战略。

通过市带县，促进城乡共同发展，形成以贵阳为中心，安顺、遵义等城市为骨干，周围各具特色的小城镇为经济网络的黔中经济带，带动全省经济的发展。

三是实行市管县体制是经济内在联系的需要。

随着行政区划界限的突破，贵阳市与邻县已经形成的经济联系将进一步加强，形成一个联系更为紧密的以贵阳为中心的联系周围各县的经济网络。

四是实行市管县体制是城乡经济协调发展的需要。

贵阳市是一个综合性的工业城市，工业在全市国民经济中起着主导作用。

由于城市的发展，耕地面积逐年减少，农业的发展受到空间限制，工农业的比例越来越不协调，实行市管县体制是从根本上打破城乡分割的格局，建立新型的城乡关系，促进城乡共同繁荣的一项重要战略措施。

五是实行市管县体制是城市建设的需要。

实行市管县体制，打破行政区划的界限，扩展了贵阳市城市建设的发展空间，城市可以合理地调整产业布局，在更广阔的范围内实施退二进三的发展战略，加速发展一批卫星城的建设，加快各县的城镇建设，有效地发挥城市的多功能作用。

同时对旅游资源也将统一规划，综合开发，更好地发挥旅游资源的整体效应。

此外，贵阳是全省唯一的内陆开放城市，享受国家给予的沿海开放城市的优惠政策。

实行市管县体制后，享受国家优惠政策地域扩大，资源条件改善，有利于吸引更多的省内外投资者到贵阳投资，促进我省经济的发展。

省会城市贵阳已成为一个多功能、综合性城市，各个方面都具有一定的实力。

贵阳市也有过领导四县的实践。

周围各县也明确提出要依托贵阳，背靠贵阳，瞄准贵阳市场，发展社会主义市场经济。

因此，贵阳市实行市管县体制不仅必要的，也是可行的。

（四）实行市管县体制带来的问题
贵阳市实行市管县体制，这是全省和贵阳市及有关地区、州、县的一件大事，它的实施，利弊伴生，将会带来四个方面的问题（具体内容略）。

（五）关于实行市管县体制必备条件的建议
1.市县双方都要破除计划经济的旧观念，树立市场经济的新观念，从全省全局的高度认识其必要性，自觉地积极推进体制改革。

在行政区划调整的同时，必然涉及到利益格局的调整。

既要树立局部服从全局的观念，又要注意合理确定和切实保证稳住原有的利益，实现互惠互利。

2.贵阳市管县的数量，应从贵阳经济实力的实际情况出发。

在实施过程中，带县的数量宜在2~4个县的范围内酌定，所带县数不宜过多。

3.贵阳市所需的水源、电源、气源，主要在安顺地区。

划拨给贵阳市管县以相对集中在安顺地区为宜，不要涉及更多的地、州，避免改变邻近民族自治州的民族构成，引起更大范围的调整。

4.贵阳市现在是城市型管理体制，实行市管县体制，农村工作任务加重。

贵阳市要加强农村工作领导和管理力量，转变领导方法，尽快适应新形势需要，制定市县统一的经济社会发展战略，既要领导好城市，又要领导好农村，既抓好工业，又抓好农业，从经济、技术、科学、教育、文化、工业、商业、交通、邮电通信等方面全面带动各县发展。

5.实行市管县体制还必须解决的四个问题（具体内容略）。

二
1996年1月1日起开始管辖三县一市，这是国家和贵州省的一项重大战略决策。

这一战略决策实施以来，其重要性、必要性和可行性的战略意义逐步凸现。

（一）实施市带县战略给贵阳市的建设和发展创造了宽松环境
一是扩大了省会城市的空间，强化了发展与建设的基础。

贵阳市在没有市带县以前，长期以来，大城市、小郊区的格局没有得到改变，因用地紧张和各方面制约经济发展的矛盾一直得不到解决，严重影响了贵阳市又好又快发展和省会城市综合功能的发挥。

实施市带县体制后，贵阳市辖六区、三县、一市。

据1994年统计，土地面积由2406平方公里扩大为8034平方公里；总人口由166.29万人增加为301.43万人；建城区面积由87平方公里扩大为120平方公里（到2006年，建城区面积已扩大到132平方公里），使贵阳市改变了“大城市小郊区”的格局，缓解了城市发展与建设用地紧张的制约，为进一步开展经济建设和城市布局创造了宽松的环境。

二是扩大了自然资源的总量，强化了物质条件。

三县一市是全省自然资源富集地区，水电、气、铝、煤、磷、铁等资源丰富，市带县以后贵阳市处于自然资源富集区的中心，具有自然资源丰富，开发潜力大，市场优势巨大。

据2002年统计，全市铝土矿的储量由原来的0?郾21亿吨增加到2?郾5亿吨；煤炭蕴藏量由4?郾8亿吨增加到8?郾6亿吨；硫铁矿蕴藏量由2020万吨增加到2878万吨；一些原来较少的
资源，如磷矿蕴藏量达4?郾1亿吨，水力资源理论蕴藏量达100万千瓦。

三县一市旅游资源景点众多，丰富的自然资源为贵阳市的经济发展强化了物质条件。

三是扩大了农业生产比重，强化了农业基础。

三县一市虽与贵阳市近邻，是同一个经济发展区域，但在原来的体制下，由于客观上的原因，信息不畅，工作联系不方便，对县域经济发展造成一定的影响。

市带县体制实施后，三县一市已成为省会贵阳的城郊经济发展区域，依托贵阳在经济发展和经济结构调整上有了更广泛的空间。

同时也壮大了贵阳市农业生产能力。

据统计，1996年市带县后，贵阳市由大城市小郊区一跃变成了大城市大农村，土地面积和农业人口猛增，农业生产比重扩大，为贵阳市农林牧渔业的发展，丰富全市人民的“菜篮子”、“米袋子”提供了条件。

四是扩大了工业生产能力，强化了工业主导作用。

市带县后，能源工业、磷化工工业由原来小规模生产一跃而成为支柱产业，磨料工业和建材工业等生产能力也较大增强，冶金工业生产能力有一定扩大。

强化了工业的主导作用，为增强工业发展后劲作用打下了坚实的基础。

（二）实施“市带县”体制战略给贵阳市带来的重大变化
1.省会城市的优势得到有效发挥，促进了区域经济的发展。

实行市带县战略后，中共贵阳市委、市人民政府，采取了市带县的措施；一是加强了对三县一市具体工作的指导和协调。

市委、市政府主要领导人和有关部门负责人经常深入三县一市农村、企业与基层和企业负责同志共商经济发展、城镇建设、新农村建设的发展大计，倾听基层和企业负责人及农民、工人的呼声，帮助解决实际问题，促进了三县一市的各项工作。

二是对三县一市实行政策倾斜，帮助夯实发展基础。

市委、市政府在政策、资金、人才、项目等方面对三县一市进行倾斜，制定了一系列优惠政策，帮助三县一市快速发展。

对市区与三县一市联办企业，在税收、信贷、价格、工商等方面进行扶持；对市区工业扩散、商业延伸、科技下乡实行鼓励;对三县一市发展能源交通，进行资源开发和原材料基地、农副产品基地、出口商品基地建设实行优惠等。

市级财政、计划发展和相关部门也逐年加大对三县一市的扶持力度。

据市计划部门不完全统计，实施市带县体制以来，到2006年的10年间，全市对三县一市的扶持资金达40多亿元。

一系列的扶持政策，增强了三县一市的造血功能。

县（市）经济实力持续增强。

据统计，三县一市的GDP总量从1995年的30.01亿元提高到2005年的118.81亿元，是1995年的3.96倍；地方财政收入从1995年的1.33亿元提高到2005年的7.57亿元，占全市区级财政的比重从16.01%提高到22.4%。

三县一市经济较市带县前得到快速发展，据统计资料介绍：1995年，清镇市的国内生产总值为14.41亿元，地方财政收入5491.9万元。

2006年生产总值51.60亿元，地方财政收入2.60亿元，比1995年分别增长3.58倍、4.73倍。

1995年，开阳县国内生产总值为7.67亿元，地方财政收入6713.7万元。

2006年，生产总值为35.64亿元，地方财政收入2.45亿元，比1995年分别增长4.64倍、3.65倍。

1995年，息烽县的国内生产总值为33269万元，地方财政收入2509.7621万元。

2006年生产总
值为27.99亿元，地方财政收入1.48亿元，比1995年分别增长8.41倍、5.9倍。

1995年，修文县国内生产总值为29714万元、地方财政收入2203万元。

2006年生产总值23.56亿元，地方财政收入1.30亿元，比1995年分别增长7.93倍、5.90倍。

三是优化了三县一市的干部队伍结构，提高了干部队伍的整体素质。

市带县战略实施后，市委抓住干部队伍和领导班子建设，对三县一市党政领导班子进行认真考察，及时地对三县一市党政领导班子进行充实调整，市里还下派干部到三县一市挂职锻炼，增强了三县一市干部队伍建设，优化了党政领导班子文化、年龄结构，提高了干部队伍的整体素质，为开创三县一市工作新局面提供了组织保障。

四是交通和邮电通信网络大大改善。

川黔铁路、贵黄路、贵毕路、贵遵路、连接三县一市，修建了贵开路高等级公路和乡村公路，实现了县县通高等级公路，乡乡通柏油路，村村通公路；各种信息传送及时，畅达，三县一市的邮政网络和电视已遍布乡村，现代化通讯工具已进入了百姓家庭。

2.省会城市的经济总量不断增加，增强了在全省的经济实力。

一是加快了农村和农业经济的发展，强化了农业基础作用。

市带县后，贵阳市实现了从大城市小郊区到大城市大农村的转变，市委、市政府加强了农业和农村工作，加大了“三农”工作力度和对农业的投入，从市的有关部门抽出干部到三县一市指导农业和农村工作，帮助三县一市积极推进农业经济结构调整和农业产业化经营，引导和推进乡镇企业第二次创业，千方百计地减轻农民的负担和增加农民的收入，使全市农村经济稳步发展。

从1996年带县后到2006年的10年间，贵阳市的农林牧渔业总产值（当年价）从12486万元增加到379251万元，年均增长3.45％。

2006年的农林牧渔业总产值比市带县前的1995年增长3.21倍。

二是工业的主导作用更加突出，增强了工业发展的后劲。

市带县后，市与三县一市优势互补，工业结构进一步优化，生产布局和资源配备更加合理，通过深化企业的改革，使全市工业经济保持良好的增产势头。

1996年全市工业总产值（当年价）2188705万元，2006年为6696494万元，比1996年增长3.06倍，比市带县前的（不含三县一市）1995年1377321万元增长4.86倍。

三是丰富了贵阳市历史文化内涵，促进了贵阳市旅游业的发展。

三县一市划归贵阳管辖后，为整合人文资源、民族风情和生态资源，做大做强旅游产业，市委、市政府先后投入巨资修复了息烽集中营旧址，将此建成为国家级爱国主义教育基地；修进了修文阳明园，拓展了贵阳的阳明文化内涵；修复了张学良开阳刘育行辕旧址；治理清镇市内的红枫湖、白花湖等；这些人文历史文化和生态资源的保护、挖掘和利用，增加了贵阳历史文化和生态文明的内涵，为旅游业发展增添了新的资源。

2007年，贵阳市接待国内外游客2300万人次，实现旅游收入125.28亿，同比增长48.19%，相当于全市GDP的11%，为全省旅游业快速发展和把贵阳市建成为生态文明城市作出了积极的贡献。

2007年—2008年，市委、市政府先后出台了《关于建设生态文明城市的决定》、《关于扶持开阳进一步加快旅游发展的措施》等，并扶持2000万元助开阳加大人文历史、生态资源、民族风情开发建设。

此外充分利用三县一市森林面积168.9万亩，草
坡面积217.88万亩的生态资源与贵阳原辖地域的生态资源和“夏无酷暑，冬无严寒”的气候优势，打造贵阳的“避暑之都，温泉之城”的城市名片，使贵阳连续两年获得“避暑之都”称号，提高了贵阳的知名度和美誉度，从而进一步加快了市和区（县市）旅游业的发展。

四是拓展了自然资源和生态资源，进一步改善了投资环境。

市带县后，贵阳市的矿产资源和生态资源扩展，加之气候优势，使贵阳市的投资环境大大改善，市、区和三县一市紧紧抓住这一优势，加大了投资环境的宣传和招商引资力度，并制定优惠政策，吸引了外国和港澳台地区企业和人士到贵阳投资，兴办企业。

如修文县创办的扎佐医药园区，成功引进13家企业入驻园区，2006年6月，园区经国家发改委核准，被省政府命名为“贵州省修文医药产业园”，全年园区实现药业产值103981万元，占全县规模以上工业企业比重达56?郾8％。

清镇市也充分利用闲置的国有资产，建成多个工业小区，已有18家企业进入小区，还建成了工业园和食品工业园区，该市还利用中国七砂集团和贵州化肥厂等大中型企业的幅谢作用，在站街镇建设贵阳市新材等园区；息烽县建起了磷化工工业园区，产品加工工业园区、高新技术医药园区和食品工业园区，引进了西洋肥业，汉方医药等一批企业到这些园区落户；开阳县充分利用磷、煤、铝、硅石，天然矿泉和大部分土壤含富硒和旅游资源等优势，招商引资。

据三县一市1996年到2006年的统计，共招商引资项目2011个，实际到位资金194?郾8813亿元。

引进国外资金2184?郾9万美元。

五是社会发展加快步伐，城乡人民生活水平逐年提高。

贵阳市实行市带县体制为贵阳市注入了新的生机和活力，使全市特别是三县一市在全社会固定资产总额、教育、文化、卫生、交通、城乡基础设施等方面都有明显的发展。

其中，三县一市社会固定资产的投资总额从1995年的4.19亿元提高到2006年的94.52亿元，11年间增长22.4倍。

社会发展的投入也增长很快，城乡建设大大改善，拓展了发展空间。

尤其是市委、市政府高度重视三县一市的扶贫问题，先后加大了扶贫脱困的的力度，特别是举单位和社会之力，帮助国家级贫困县息烽县脱贫解困，经过息烽县几届领导和人民群众的努力，最终于1996年在全省48个贫困县率先越过“温饱线”。

全市到1998年提前2年实现“八七”扶贫攻坚目标。

2001年，市委、市政府又启动“改茅工程”，经过五年努力，于2005年完成了茅草房改造工程，使15万农民告别了世代居住的茅草房。

通过多项扶贫措施的实施，加快了农村脱贫致富奔小康的步伐，城乡人民的生活水平逐年提高。

据统计，贵阳市城镇居民人均可支配收入由1995年的4053元提高到2006年的11222元；农民人均收入也由1995年的1298元提高到2006年的3442元；社会消费品零售总额由1995年的51.1604亿元提高到2006年234.96亿元，其中三县一市的农村居民人均纯收入从1995年的913元增加到2006年2930元，11年来增长3倍多；社会消费品零售总额也从1995年的6.3322亿元增加到2006年的26.06亿元，比1995年增长4倍多；年末金融机构存款金额由1995年的74.92亿元增加到2006年1494.1707亿元，其中城乡居民储蓄金额582.2004亿元，增加了7.77倍。

3.强化了在全省的地位，凸显了省会城市的辐射作用。

实行市带县战略后，使贵阳市的规模进一步扩大，城市的功能更为齐全，城市的辐射力、吸引力和综合能力进一步增强。

市带县前的1995年，贵阳。