市管县体制分析

我国市管县体制及其发展趋势

行管1001 04号吕心语

市管县体制指的是在行政区划上, 根据行使国家政权和执行国家职能的需要, 把同一经济区内的若干县或自治县划归为经济相对发达的中心城市进行管理, 以期达到带动周围农村发展的一种行政管理体制。在改革早期, 市管县体制的推行, 对于密切城乡关系, 加强城乡合作, 促进城乡经济协调发展起着巨大

的推动作用。然而, 随着社会主义市场经济体制的逐步建立, 这种体制也逐渐失去存在的基础, 在实践过程中也暴露出许多的弊病。因此, 改革市管县体制, 探索与新时期社会发展相适应的地方政府运行体系就成为推动城乡经济发展和深

化行政体制改革的迫切要求。

一、市管县体制的发展与历史作用

我国市管县体制最早可以追溯到上世纪50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地区, 将其所辖的武清、静海等12 个县划归已改为省辖市的天津市领导, 开创了省辖地级市可以领导县的先例。随后国务院先后批准北京、上海、天津三市和辽宁省全部实行市管县体制。1959年, 第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》, 第一次以法规形式确定了市管县的行政体制, 推动了市管县体制的发展。到1960 年底, 全国已有52 个市领导237个县、自治县, 代管6 个县级市, 约占全国县建制的1/8, 最多的武汉市领导16 个县。但这次“市管县”体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动, 由于缺乏客观的经济文化基础, 因而很快就“降温”了。1961 年以后, 随着经济调整和整顿的开始, “市管县”体制不仅停止了发展, 而且大量市县又恢复了原有体制, 特别是河北省, 恢复了全部专区和专员公署。至1966 年, 全国领导县的市下降到25 个, 领导的县还不到1960 年的1/3。这是市管县体制在我国发展的第一次起落。

1978 年新宪法明确规定: “直辖市和较大的市分为区、县”, 市管县的行政体制历史性地载入我国宪法。1981 年的政府工作报告又提出, “以大中城市为依托, 形成各类经济中心, 组织合理的经济网络”, 是“我国经济体制改革的基本方向”。1982年, 为打破城乡间的壁垒, 推动城乡经济协调发展, 中共中央以51 号文件发出了改革地区体制, 试行“市管县”体制的通知, 年末首先在江苏试点, 次年在全国范围内试行。随后, 实行市管县体制的地级市日益增多, 但由于市管县体制在实践中出现了一些问题, 理论上也存在许多不同意见和争议, 至1989 年期间, 市管县体制再次由高潮走向低谷。

随着我国市场经济体制的初步建立,20 世纪90 年代我国又出现了地市合并、实行市管县的热潮。1993 年全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次提出: “地区机构改革要同调整行政区划相结合; 各级派出机构要大力精简; 地区和地级市并存一地的, 原则上要合并。”于是到1998 年底, 全国211 个地级市领导和管理了1186 个县级政区, 约占全国县级政区单位总数的56%; 近70%的人口直接或间接地生活在“市管县”体制之下。[3](p135)到2001年底, 全国265 个地级市中已经有253 个实行了市管县体制, 管辖着1445 县级行政区(不

含市辖区), 占县级行政区总数的70%, 人口占总人口数的80%。至2002 年,江苏、辽宁、广东、河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、宁夏以及北京、天津、上海、重庆四直辖市共16 个省市区全部实行了市管县(市)体制, 仅

有山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9 省区保留着总共24 个地区行署。从而表明在我国地方行政区划体制中市管县体制已经占据了主导地位。

我国的市管县体制是在特定的政治经济环境下, 在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物, 是我国地方行政体制改革的重要成果, 在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言, 市管县体制的作用主要表现在: ( 1)政治方面: 它将省县之间一级政权由虚置变为实权, 从而加强了对县域的行政管理, 适应了改革初期相对落后的时代条件, 避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题。( 2) 经济方面: 它在一定程度上打破了城乡分割的局面, 促进了区域统一市场的形成, 使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济,实现了城乡生产要素的合理配置, 为城市__带动农村、城乡协调发展创造了条件。( 3)社会及文化方面: 它加快了工业化进程和推动城市化的发展, 加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透, 有利于劳动生产率与人的素质的提高。

二、市管县体制的弊病

随着我国政治、经济及社会体制的不断改革与发展, 以及社会主义市场经济的不断完善, 市管县体制赖于生存的条件发生了巨大的改变, 在实践中已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标, 局限性也越来越明显。

1. 市管县体制缺乏充分的法律依据。我国《宪法》规定我国行政区划分省( 自治区、直辖市) 、县( 自治县、市) 、乡( 自治乡、镇) 三级。同时, 宪法第30 条第二款还变通规定了“直辖市和较大的市”可分为区、县, 自治州分为县、市, 实行市管县体制。在我国, “较大的市”共计46 个, 其中包括国务院批准的青岛、齐齐哈尔等18 个市,以及自然成为“较大的市”的28 个省会城市。因此, 在我国实际上只可有46 个“较大的市"和4 个直辖市依据宪法可以实行市管县。但事实上由于混淆了地级市“与较大的市" 的概念, 实行市管县的地级市竟达到259 个。[4]可以看出, 大多数地级市管县是缺乏充分的法律依据的。另外, 有些地级市以“代管”的形式来管理县级市更是没有法律依据的。

2. 市管县体制导致行政成本提高, 行政效率降低。市管县体制在省与县之间层次由虚变实, 行政层次由中央—省—县( 市) —乡( 镇) 四级变为中央—省—市—县( 市) —乡( 镇) 五级。人为地在省与县之间设置一级政权机构, 其运作成与管理成本过大, 以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20 人, 县处级干部200人, 科级干部1000 人, 财政供养的公务员和事业单位人员一般在1 万人以上, 每年仅工资一项就要财政支出2 亿左右, 再加上后勤、办公经费等, 一年一个市本级的财政支出要在5 亿左右, 而全国共有260多个地级市, 匡算下来, 每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300 亿以上。[5]此外, 大量的理论研究结果也证实, 随着组织中层级的增加, 信息传递的速度会降低, 信息的失真率也会成倍增加, 从而导致信息传递受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。

3.市管县体制致使市县利益矛盾突出。城乡发展不协调。市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求, 承担着不同的经济与社会责任。在实行市管县体制后有些中心城市更是利用其强势地位, 侵害县乡的权益, 只注重城市建设, 把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上, 而忽视农村的发展, 甚至将用于农村发展的资金挪用到城市建设中, 出现所谓“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面, 这样一来, 非但没有促进农村经济的发展, 反而引起了城乡两个