关于_市管县_体制改革的构想

第26卷　第2期Vol .26 No .2 中州大学学报JOURNAL OF Z HONGZHOU UN I V ERSI TY

2009年4月

Ap r .2009　

关于“市管县”体制改革的构想

朱广荣,周　详,牛玉银

(燕山大学文法学院,河北秦皇岛066004)

收稿日期:2008-12-05

作者简介:朱广荣(1952—),男,黑龙江哈尔滨人,燕山大学文法学院教授,硕士生导师。

摘　要:“市管县”体制是中国的一种主导性的行政管理制度。但随着区域经济和城市化的发展,尤其是市与县经济差距的缩小,加上“市管县”体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台,该体制下的市县矛盾已经成为当前中国行政区划管理中的最突出矛盾之一,“市管县”体制暴露了许多的弊端。本文以此为基础结合现阶段“市管县”体制所遇到的问题,提出改革“市管县”体制的构想,实行省直管县策略,并对其进行了理论与实践方面的可行性分析。

关键词:市管县;省管县;强县扩权;市县分治中图分类号:D035.5 文献标识码:A 文章编号:1008-3715(2009)02-0025-04

“市管县”,又称“市领导县”,是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。这种体制的形成是我国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果,是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。现阶段,我国地方行政区划层级,除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外,基本上是省(区)-市-县(市、区)-乡(镇)四级[1]。“市管县”体制已成为全国各省(区)最基本的行政体制。随着时代的发展,“市管县”体制的历史适应性变成了经济发展的束缚。对“市管县”体制改革,越来越受到社会各界的热切关注。

一、“市管县”体制的由来———历史演进

(一)“市管县”体制的历史沿革1.改革开放前

1949年新中国成立后不久,为了保证城市蔬菜等副食

品的供应,天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。1950年10月,旅大行署改为旅大市,为东北行政区直辖市,下辖旅顺市和金县、长山县,正式开创了全国“市管县”的先河。1959年,第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,对“市管县”体制作出了法律上的规定,直接推动了“市管县”体制的发展。至1960年,全国已经有48个市领导234个县,约占全国县建制总数的八分之一。但这次“市管县”体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动,由于缺乏客观的经济文化基础,因而很快就“降温”了。1961年以后,随着经济调整和整顿的开始,“市管县”体制不仅停止了发展,而

且大量的市又恢复了原有体制,特别是河北省,恢复了全部专区和专员公署。至1965年,全国领导县的市下降到25个,领导的县还不到1960年的三分之一。至此,“市管县”体制经历了第一次大起大落[2]。

2.改革开放后

1978年党的十一届三中全会后,随着改革开放和商品

经济的发展,尤其是1982年后,党中央、国务院充分肯定了辽宁省在经济发达地区实行“市管县”体制的经验,发出《关于改革地区体制和实行市管县的通知》,并批准江苏全省实行“市管县”体制,全国各省、自治区都扩大了试点,从而出现了“市管县”的高潮。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”,并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此,“市管县”体制开始在全国范围内推行[3]。到2004年底,全国332个地级行政区划单位中,已经有269个“市管县”体制下的地级市,“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上[4]。

(二)“市管县”体制的历史作用

“市管县”体制是时代发展的需要,是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的,具有历史适应性。

1.“市管县”体制解决了地和市两套机构的重复设置

随着中国城市经济社会的快速发展,中等城市初具规模,升格为地级市,与设在同一城市内的地区,造成机构重叠。在我国当时的省级政区格局下,省如果直管县,其管理

幅度过大,管理负担过重,无论是从人力还是从物力方面,绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的。

2.“市管县”体制增加了政治领导的组织力

我国由于幅员辽阔、人口众多,并且受物质条件和自治能力的限制,管理幅度比较狭窄,在省与县之间,增加管理层次,达到了增加管理力度的作用。

3.“市管县”体制对组织区域的生产和流通发挥了积极作用

面对改革开放初期城乡分割,商品严重供给不足的局面,中央提出通过“市管县”体制,把中心城市变成商品交换中心,发挥中心城市优势,带动整个区域经济发展。

二、“市管县”体制存在的问题

尽管“市管县”体制有其积极作用,但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立并不断完善,“市管县”体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标,局限性越来越凸显,其弊端也是显而易见的。

(一)“市管县”体制缺乏法律依据,造成了城市虚化

《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定,我国行政区域划分为省(自治区、直辖市)-县(市)-乡(镇)三级。因此,依法只能是市带县、市领导县,而不是市管县。同时,宪法第三十条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、自治县、市”。实行“市管县”体制的法律依据,大都来源于此。但究竟什么是“较大的市”呢?国务院已经批准青岛、齐齐哈尔、徐州等19个市为“较大的市”,加上自然成为“较大的市”的28个省会城市,较大的市共计47个[5]。因此,只有47个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行“市管县”体制。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念,实行“市管县”体制的地级市竟多达269个,并成为实际上的一级行政区化,这显然与宪法的规定相违背。

(二)“市管县”体制增加了层次,加大了行政管理成本,降低了效率

实行“市管县”体制,省县之间的层次由虚变实,行政层次变成中央-省-市-县-乡(镇)五级。为了加强对县乡的管理,地级市就必须配置专门的管理人员和管理部门,这样无形中增加了管理成本。大量的研究成果证实,行政组织每多出一个层次,信息的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言,信息传递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作效率。“市管县”体制人为地制造出一个中间层级,凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题,无论是政策性的还是业务性的,本来可以直接沟通,但现在却不得不经由市一级层次,与省管县时相比,信息传递增加了一套程序,影响了信息传递速度,降低了行政效率。

(三)职能定位不清,地级市侵犯县级的各种权益,束缚了县域经济的发展

省级政府基本以宏观管理为主,多制定政策,县级政府以微观管理为主,多执行政策。地级市既不是宏观管理也不是微观管理,其职能就是两头各拉一点,即从省里下放一点,从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织,而地级市这一层次管理一旦由虚到实,便使不少县级政府的权限上收,影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立,市县成了两个相对独立的发展主体,在市场经济背景下,市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县(县级市)被统得过死,缺乏应有活力。

(四)实行城乡合治,违背国际惯例

实行“市管县”体制,表明了政府试图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前,我国一直实行城乡分治体制,在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区;在户籍管理上实行市民和农民分类管理;在政府体制上实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制;在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着“市管县”体制的推行和深入,我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村,基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。

但是,由城乡合治走向城乡分治,由城乡合一走向城市自治、农村自治,是许多国家城乡治理的成功经验,也是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县,将会使已经实行近百年的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去,违背城乡分治的发展规律。

三、改革“市管县”体制的原则与构想

针对“市管县”体制在现阶段所存在的问题,对“市管县”体制进行改革乃当务之急。为了发展县域经济,释放县域经济的活力,应该采取省直管县市的改革措施,放权于县。由于我国地域辽阔,各地经济文化差距很大,所以改革不宜操之过急,应循序渐进,先点后面,逐步过渡。

(一)改革“市管县”体制的原则

1.坚持近期工作与远期目标相结合的原则

“市管县”体制改革是一项长期、系统工程,一些重大的调整目标,在近期可能由于条件不完全成熟,不能操之过急;有些存在的矛盾和问题,可能需要立刻解决。应该指出的是,“市管县”体制的近期改革步骤不能影响或干扰长远的改革目标。

2.坚持稳中求进、循序渐进的原则

“市管县”体制的调整,涉及政治、经济、社会生活的方方面面,必须综合考虑,全面权衡,在保持相对稳定的前提下,采取谨慎的改革措施。要有步骤地综合推进,综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将行政体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程结合起来。

3.坚持小试验、大调整的原则