对市管县体制的几点思考

第二节市管县体制的逐步推进

行政区划调整是中央与地方、地方与地方权益关系重构或再配置的重要形式或手段。1978年以来，随着改革开放的推进，中国经济社会领域的重大结构关系开始发生显著的变化，尤其是以市场经济体制为取向的经济体制改革，要求上层建筑领域的行政管理体制发生重大变革，以适应经济发展的需要。在这样的背景条件下，推进市管县体制的行政管理体制的改革，就成为中国地方行政区划体制变革的重要任务，并一直持续到现在。2008年底，全国有283个地级市，17个地区，30个自治州，3个盟，以直接管辖或委托代管的县级市368个、县1463个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、2个特区、1个林区，成为省与县之间一个十分重要的行政管理层级。

一、市管县体制的由来

1983年开始，全国各地逐步开展改革地区行政管理体制，实行市管县体制，地区与地级市同驻一地的，原则上合并设立地级市。地区与县级市同在一地的，驻地经济发展水平较高，符合一定标准的，则撤销地区和县级市，设立地级市，推行市管县体制。

1983年开始，在全国试行的市管县体制的主要目的是:①把城市周围与城市有密切地缘关系的农村划归城市统一领导，解决城乡分割问题。②把原来布局在城市里而但分属中央、省、地区各主管部门管理的企业，除少数大型骨干企业仍由中央各部委直接管理外，其余逐步交由所在城市统一管理，解决“条条”分割问题。③发挥中心城市和地区优势，广泛开展地区分工与横向经济合作，建立开放型经济网络，解决“块块”分割问题。④尽量促使城市行政区与城市经济区基本保持一致，并在法律上予以明确界定，有效协调区域经济管理与行政管理之间的关系。显然，这样的改革是符合中国区域社会与经济发展规律的。

三、市管县体制的基本形式

推行市管县体制是区域行政资源和经济资源再配置的空间过程，也是政府组织结构调整和精简过程，主要有以下三种形式:

一是地市合并。即将原来具有相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并，实行市管县体制。如湖南的岳阳市与岳阳地区合并，浙江的温州市与温州地区合并，福建的泉州市与晋江地区合并等。

二是撤地设市。将原地区和地区所在地的县级市撤并设立新的地级市，实行市管县体制。如1994年，山东省撤销德州地区，将德州市升格为地级市，将陵县、宁津县、庆云县、I 陆邑县、齐河县、平原县、夏津县、武城县8个县划归德州市管辖。

三是县市升格。将县或县级市直接升格为地级市，实行市管县体制。如1988年，广东省撤销了清远、河源、阳3个县，设立了清远、河源、阳江3个地级市，并实行市管县体制。

总体上，市管县(市)体制发育的区域梯度格局与中国经济和城镇化发展水平的区域梯度格局有明显的一致性。“市辖市”的区划格局集中分布在东部沿海省区。市、县混合结构关系的区划格局在区域分布上呈现出明显的过渡性，东、中、西部省区都有分布。而市辖县的区划格局主要分布在西部省区。

三、市管县体制的进一步推广

四、实行市管县(市)体制的发展趋势

中国是一个具有巨大人口规模的发展中国家，在一个拥有13亿人口规模的大国，如何实施有效的地方治理，从来就是维护社会稳定的政治大局。介于省县之间的市管县(市)体制作为地方主导性行政管理体制仅有20多年的时间。20多年来，市管县(市)体制的实践证明，作为中国地方行政管理体制改革的一项重大成果，市管县(市)体制适应了中国改革开放以来

经济社会发展的总体趋势，对维护地方稳定，加强中心城市建设，发挥中心城市辐射作用，促进城乡经济协调发展、地方经济社会全而发展，发挥了体制的积极作用，尤其是在中西部地区，市管县体制的积极作用还依然占主导地位。

当然，大范围推进市管县体制，主要发生在中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史阶段，从产生之日起就带有计划经济的痕迹和对经济社会生活管理的理想化色彩。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府职能的进一步转变和交通通信条件的日益改善，市管县体制的消极影响也逐步显示出来:

一是地级市管辖县级市在法律依据上的缺陷。

二是市管县(市)体制组织形式上的缺陷。

三是增加行政管理成本，降低行政管理效率。

四是市管县(市)体制的管辖幅度过于悬殊。

实际上，市管县(市)体制的矛盾，主要在于省、地级市、县(市)之间权益关系的博弈与协调。其中，政府作为是非常重要的影响因素。在市管县(市)体制的行政区划架构平台上，地级市与县(市)政府之间如何作为，亚须法律规范。由此，应对“扩权强县”呼声的“省直管县(市)的体制”，己在财政领域推行，也在冲击或酝酿着对市管县体制的一种替代或改革。