2019年推进部门预算改革的思路及政策建议

推进部门预算改革的思路及政策建议
我国推行预算改革至今已走过八年艰苦历程，取得了突破性进展，基本构建了适应社会主义市场经济体制、与国际惯例相接轨的预算管理体制框架，但仍存在很大局限性，有待于进一步深化和完善。

为此，笔者就推进部门预算改革的思路及政策，提出如下建议。

一、推进部门预算改革的基本原则
在构建社会主义和谐社会的新的形势要求下，当前部门预算改革应遵循以下五项基本原则。

（一）结构优化原则
在构建社会主义和谐社会过程中，财政的投入必须全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，不断满足广大人民群众的物质文化需要，把更多的财政资金投向公共服务领域，投向关系到国计民生的领域，加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难群体倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，让广大的人民群众共享改革发展的成果，同沐公共财政的阳光。

各级财政要集中有限的资金，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

重点支持教育事业发展，完善经济困难学生资助政策体系，使学生不致因家庭贫困而失学；重点支持公共卫生体系建设，研究实施免费防止重大染病政策；重点支持公益性文化事业发展；重点支持基础科学研究，推动科技管理体制改革；重点支持涉农资金投入，推进农村综合改革；重点支持社会保障体系建立，向弱势和困难群体倾
斜；重点支持循环经济发展，推动政府节能降耗工作，加大公共财政对节能降耗的支持力度；重点支持国有企业改革和金融体制改革，推动经济结构调整，努力防范和化解金融风险。

积极调整和优化各项事业投入的内部使用结构，调整财政投资结构和方向，逐步退出竞争性领域，努力实现财政投资重点由城市向农村、由基础设施向社会公共事业发展、由经济建设向促进科学发展的转变，减少行政成本开支，转变政府职能，提高行政效率，促进各项事业又好又快的发展。

（二）公平公正原则
建立一个社会资源和社会负担得到合理配置的公平和正义的社会，始终是人类的发展目标和重要理想，也是构建和谐社会的重要要求和体现。

只有切实维护和实现社会公平和正义，各方面的社会关系才能协调，人的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。

社会的公平和正义，一个重要方面就是政府管理的公平和正义。

预算管理改革，应按照建立公平和正义政府的要求，通过制度的变革、体制的创新和管理方式的改革，努力实现依法理财、民主理财和科学理财，将公平和正义体现在预算管理的方方面面。

规范的支出标准体系的建立和完善则是促使公共财政资金分配公正、合理的一个重要要素。

要进一步完善基本支出标准体系，在认真总结分析现行基本支出定额标准存在不足的基础上，不断调整和完善基本支出定员定额标准体系，逐步建立和完善人员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系，实现资源公平配置；继续扩大基本支出标准体系覆盖面，着重研究将新审批通过的参照公务员法管理事业单位逐步纳入定员定额范围，完善事业单位
的基本支出定额。

要研究建立项目支出标准体系，相对于基本支出标准体系来讲，项目支出标准体系的建立相对滞后。

目前，各地财政部门均已制定出台了一些项目的支出标准，如会议费、差旅费、出国费等。

但是由于缺乏系统的设计方案，更多的支出项目并没有明确的支出标准，直接影响了预算编制的准确性和科学性。

按照建立完善公共财政体制的基本要求，下一步要着力推进对项目支出标准体系的研究，由浅入深，由表及里，先易后难，成熟一个制定一个，争取用几年时间，初步构建起以定员定额管理为核心的基本支出标准体系和项目支出标准体系，为预算编制提供科学依据，实现预算编制的公平公正。

（三）质量效率原则
政府部门高效运转，是社会主义和谐社会的基础，也是实现公平公正的重要途径。

经过近**年的改革开放，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，公共财政体制的已基本形成，市场在宏观调控下配置资源的基础性作用不断得到加强。

公共财政体制框架的建立标志着我国公共财政理论和实践已进入了一个新的历史时期，财政从传统的计划经济财政向公共财政转型后，财政向公众和社会提供的产品和服务的公共性也日益显现。

随着效率观念的深入人心，公众也开始用效率的眼光来看待政府部门的收支活动，不仅关注政府提供公共服务产品的数量，而且关注政府提供公共服务产品的质量。

这就要求我们各级政府部门，尤其是财政部门关注资金投入的同时，更多地将注意力转向关注公共资源使用的影响和效果，更多地关注提供公共产品和公共服务的质量。

绩效管理的理念强调结果导向，强调产出和效果，最早源
于企业管理，上世纪**年代引入到政府预算管理领域，是国际上政府预算管理改革的通行做法，也是我国深化预算管理改革的必然选择。

党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，按照这一要求，财政部致力于这一体系建设，在加强投入控制的同时，将视野由关注投入转向关注产出效果，各地财政部门也做了大量的工作，出台了统一指导绩效考评的管理办法，进行了一些有益的探索。

但这项工作进一步开展还有很大的空间，表现在试点范围不够大，效果也不十分理想，没有按照规定的程序操作，考评也是内部进行，试点结果也没有有效利用。

大家知道，支出绩效考评最有发言权的是享受公共服务和公共产品的人，这些享受公共服务的人的评价是最直接的，而不是我们这些公共产品的提供者。

如对农民的补贴资金，评价其安排得好不好，效果如何，不是财政部门，也不是农业部门，而是社会公众，这里面农民最有发言权，因为它是最直接的受益人。

还有我们的义务教育，这也是公共产品，财政部门和教育部门一起提供，这个公共产品提供得好不好，最有发言权的是学生和学生家长。

我们对这些涉及农民、教育、社会保障等关系到民生和社会稳定方面的公共产品，今后要进行考评，实现问责制，让老百姓和社保对象们作为评价的第一主体直接评价一下。

今后，我们要切实高度重视公共产品和公共服务质量的提供，以此为契机，进一步完善绩效考评制度体系，采取自我考评和社会考评相结合的方式，全面推进绩效考评试点工作，加强绩效考评结果的运用，将绩效考评结果作为下一年度预算安排的依据，不断提高公共产品和公共服务的质量，让社会公众和广大纳税人满意。

（四）基础管理原则
基础管理工作和改革工作是一对孪生兄弟，二者相互补充，相互促进，缺一不可。

没有真实准确的基础性资料，就难以出高水平的管理效率，预算改革也就会大打折扣。

要加快推进“金财工程”建设，不断细化项目支出预算编制，实现预算编制和执行的顺利对接。

要研究建立部门人员数据库，努力实现数据资源共享和动态监管，为定员定额和实物费用定额测算打下基础。

要高度重视财政拨款结余资金的管理，将这项工作作为今后的重点工作来抓，加大对结余资金铁统筹使用力度，深入研究建立加强结余资金管理的激励机制，将部门结余资金规模控制在合理的范围内。

要继续推进“收支两条线”改革，清理整顿各项预算外资金，进一步完善预算外资金管理的法律、法规和相关制度，依法加强对预算外资金的管理，逐步扩大预算外资金纳入预算管理范围。

要逐步建立全国行政事业单位国有资产管理信息系统，全面、准确、动态掌握行政事业单位国有资产的总量、构成、分布、变动等信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用、到出口等各个环节的动态管理；加强对资产配置的管理，建立和完善资产配置标准体系，对各部门用财政性资金购置规定限额以上的资产的项目进行审批，切实解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题，逐步规范国有资产收入管理，对国有资产处置收入和有偿使用收入实行“收支两条线”管理。

推进资产管理与预算管理的有机结合。

一方面行政事业单位国有资产主要是财政资金形成的，其日常运转维护也要依靠财政安排来实现。

另一方面，国有资产的有偿使用和处置收入，又形成了财政资
金的来源。

国有资产和财政资金这种相辅相成、相互转化的关系，客观上要求切实推进资产管理和预算管理的有机结合，全面提高资产水平。

五、民主透明原则
党的十六大明确提出建设社会主义政治文明、发展社会主义民主政治。

预算编制制度是与国家政治经济体制、政府行政管理制度紧密联系的。

预算进一步透明公开是公共财政建设的重要内容，这不仅是依法理财、民主理财的根本要求，更是推行政务公开、实施民主政治建设的一项重要环节和重要任务。

要逐步实现预算决算决策的民主透明。

财政部门应根据国家宏观经济政策和政府施政目标，合理确定财政功能结构和财政支出规模，建立预算资金分配与国家宏观政策、国民经济和社会发展规划及政府施政目标紧密结合的决策机制。

预算决策内容要科学、规范；预算决策方式要民主，要充分听取方方面面的意见，综合平衡，突出重点。

要进一步完善政府收支分类体系，为增加预算透明度提供技术支持。

与旧的科目体系相比，新的政府收支分类改革进一步提高了政府收支活动的透明度，但与社会公众对财政的要求和宏观管理需要还有一定距离，这个问题今年两会上人大代表的提案和建议以及网上的评论都是有力的说明。

下一步，政府收支分类改革应突出为宏观决策服务，为管理服务，为预算改革服务，要着重研究探索新科目体系设置如何适应预算管理和改革要求问题，如何保证重大国计民生问题的公开透明，如全国人大和国务院普遍关注的“三农”问题，以及社会公众和人大代表关注的教育、科学、社会保障、基建投资等
投入问题。

二、推进部门预算改革政策建议
（一）完善定员定额标准体系，实现实物定额与定员定额的有效衔接。

目前各地实行的基本支出定员定额管理标准体系，从近几年实践的情况来看，还存在着不少的问题，主要体现在目前定员定额体系没有充分考虑到单位履行职能的客观需要，也没有同单位占有的公共资源结合起来，而只是根据部门支出的历史数据制定的，只能说是属于预算拨款定额的范畴。

定额标准不尽合理，部门类别划分不规范，同类部门定额标准苦乐不均现象仍然存在；还有些部门没有严格执行基本支出预算管理办法的规定，擅自将公用经费调整用于补充人员经费；事业单位试点范围也有待于进一步扩大。

针对以上存在的问题，我们应从以下几个方面加以改进。

一是完善部门定员定额标准体系。

在保持目前定员定额标准相对稳定的前提下，认真分析现行标准定额体系存在的不足，尤其要结合预算执行中存在的问题，积极查找原因，并根据各部门履行职能情况、有关政策调整等因素，研究完善现行定员定额标准体系，提高预算编制的规范性和准确性。

二是深入总结近年来实物费用定额试点经验，进一步推进实物费用定额试点工作。

财政部门要结合国有资产管理、发改委等部门制定的实物配置标准，不断完善实物费用定额标准，继续扩大试点部门，争取加快实现实物定额由“虚转”向“实转”的转变，建立定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。

三是研究事业单位经费保障方式。

按照事业单位体制改革总体部署，积极研究探索事业单位经费供给范围和供给方式，将符合条件的事业单位逐步纳人定员定额试点范围。

事业单位的类型多样，情况复杂，研究事业单位经费保障要考虑事业单位体制改革的走向，不能违背事业单位改革的大方向。

（二）建立资产管理与预算管理有机结合的机制
1.规范和强化政府资产管理。

政府资产是各级行政事业单位履行职能，保证各项事业顺利发展的物质基础。

政府资产管理改革涉及面广，工作内容多，包括资产的购置、运行、维护、处置、转让、更新等多个方面。

规范政府资产管理，掌握政府资产底数，是准确编制部门预算的重要基础。

相对于预算管理来说，当前对部门的政府资产管理相对较弱，也直接制约了部门预算改革的深化。

因此，当前重点要在清产核资、摸清家底的基础上，抓紧研究制定行政、事业单位国有资产管理制度，制定资产配置标准，建立对资产的动态监管机制，强化对存量资产的管理，促进存量资产与增量预算的有机结合。

加强和规范行政事业单位国有资产处置活动和有偿使用活动及其收入和管理，行政单位国有资产处置收入和有偿使用收入及事业单位国有资产处理收入，要按非税收入的管理要求，实行收支两条线，并建立激励与约束的机制。

(三)严格控制项目支出申报规模,加强项目支出管理
项目支出预算编制中存在的主要问题是，预算单位漫天要价,项目预算普遍存在报“天书”的现象，大大超过了财力可能, 影响到各部门
对急需项目的安排，还增加了工作量,没有充分的时间详细审核,导致预算编制工作弱化。

为有效地解决这一问题，建议一是建立项目滚动预算。

在批复部门预算后,财政部门要对已批复项目进行清理,清理后的延续项目滚动列入下一年度部门预算,为项目的滚动管理和预算编制打基础。

二是实行限额控制,为了保证项目申报质量,对部门项目预算申报总额进行控制,除特殊情况外,原则上应控制在本部门上年度财政部己安排项目支出预算总额的120%之内。

通过上述两个办法, 实现延续项目滚动管理, 有效控制部门“一上”项目预算报“天书”的现象，实现财政部门和各部门的双赢。

(四)规范绩效考评管理制度 , 稳步推进绩效考评试点工作
为落实党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的要求,在绩效考评方面,这两年各地已经做了一些积极的探索工作,制定了有关行业绩效考评工作的管理办法,并选择了一些重点项目进行考评试点,有的还选择整个部门进行绩效考评,取得了一定的成效,为下一步推进绩效考评工作奠定了基础。

但总的看,现在进行的绩效考评试点还是初步的,有的试点出现了走偏的苗头,变成了项目竣工验收或是项目执行情况反映。

中国实行绩效预算,从长远看是预算改革的方向,但目前我们做不到, 因为我们还不具备推行绩效预算的条件。

主要是现在还没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本;还不具备科学地确定由公共部门还是私人部门履行一些公共服务的条件;没有引入社会对部。