城乡建设用地增减挂钩模式

城乡建设用地增减挂钩模式的法律问题

我国是一个人均可耕地面积较少的国家。随着现代化建设的步伐不断加快，耕地面积减少带来的问题也日渐突出。“城乡建设用地增减挂钩” 模式为解决这一问题提供了新的思路。

关于“城乡建设用地增减挂钩” 模式

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称：“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(以下简称“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(以下简称“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(以下简称“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目的。这种新出现的土地整理、利用和管理模式目前还没有在全国范围内推开，只是在天津等五省(市)进行试点。

“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程，大致可分为以下几个环节：

1. 挂钩试点区的土地行政管理部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划、

城市建设总体规划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，申请城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标(以下简称“挂钩周转指标”)，按审批权限报相应级别的人民政府批准。

2. 将挂钩试点区内的若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，并制订项目区土地的开发利用计划。

3. 依据土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市建设总体规划，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用年度计划、农用地转用年度计划和挂钩周转指标的基础上，组织项目区土地开发利用计划的实施。

4. 在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新地块上集中建设农民新村住宅，用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。

5. 将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等量置换。

通过上述建新拆旧、土地复垦和建新地块中占用的农用地与拆旧地块中被复耕的原农民住宅建设用地之间的等量置换，使原本相对分

散、占地较多的农民住宅建设用地被相对集中，从而在总量上减少了农民住宅的建设用地。

6. 将通过置换节约出来的农民住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。

通过上述“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程可以看到，虽然农用地总量没有减少，建设用地总量也没有增加，但却能通过提高建设用地的利用效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。

“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律依据

“城乡建设用地增减挂钩”这种新的土地整理、利用和管理模式，其主要法律依据是2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)和国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(以下简称《意见》)，以及国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资[2006]269号，以下简称《批复》)。

1.国务院《决定》第二条(十)规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”第五

条(二十一)规定：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”。

2.根据国务院《决定》上述内容的基本精神，国土资源部《意见》第一条(一)规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(即“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(即“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的

法律依据。

3.国土资源部的批复确定了天津市等五省(市)的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

“城乡建设用地增减挂钩”模式在土地管理方面需要澄清的几个问题

“城乡建设用地增减挂钩”模式作为一种在土地整理、利用和管理方面的创新模式，通过在一些试点项目区的实施，已经取得了一些不错的效果，但也产生了一些疑问。本文试图通过对下面这些带有共性的疑问的探讨，分析“城乡建设用地增减挂钩”模式是否与常规的土地利用和管理模式存在矛盾和冲突，并对依法应当如何处理相关问题提出自己的看法。

1.“城乡建设用地增减挂钩”模式中的农用地转用审批问题。

如前所述，“城乡建设用地增减挂钩”模式的其中一个操作环节是：先在已被确定的项目试点区内建设一些相对集中居住的农民新村住宅，用以安置搬迁来的农民。在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地的问题。虽然《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”但是，由于这个环节被占用的农用地将通过与后面环节从另一地块上农民迁出并被复耕后由宅基地(建设用地)转变成的农用地进行等量置换，前一地块占用的农用地已被后一地块新增的农用地偿还，同一项目试点区内农用地的总量最终并没有发生变化，再为此办理农用地转用审批手续似乎没有必要和实际意义。