经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考

财力不足、人才缺乏等问题。乡镇政府管理的事情越来 体制改革试点工作的实施意见》等。拿苏州市吴江区盛
越多，政治、经济、文化、社会无所不包，城市建设、招商引 泽镇来说，其做法主要为：一是精简机构。结合盛泽实
资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能政府。 际，试行区镇合一运行模式，把中国东方丝绸市场党工
下放权力的基础上又下放39项权力，进一步扩大秦栏镇
1.江苏试点镇做法。作为沿海经济发达地区，江苏 在经济发展、城市建设和社会管理等方面的行政管理权
省有四个全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇[为 限，增强秦栏镇的决策自主权。二是机构整合。将秦栏
昆山市张浦镇、江阴市徐霞客镇、兴化市戴南镇、吴江区 镇原有6个行政机构和9个事业机构进行整合，综合设置
行政管理体制使经济发达镇长期处于责大权小、人大衣 部委联合下发了《关于印发〈小城镇综合改革试点指导意
小、脚大鞋小的尴尬境地，严重制约了经济发达镇自身的 见〉的通知》，目标是在小城镇建立符合社会主义市场经
建设与发展。为依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强 济要求、适应农村经济发展特点的新体制，促进试点镇经
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工作的意见》，明确在14个经济发达镇（包含新津县花源 管理，通过健全完善社区治理模式、培养社会组织、购买
镇）全面启动以转变政府职能、创新管理体制等为主要内 公共服务等方式，努力提高公共服务和社会管理能力和
容的行政管理体制改革试点工作。成都市新津县花源镇 水平。试点镇做法，充分应证了李克强总理的话“，说白
秦栏镇行政管理体制改革权力运行监控机制的意见》等6 的。政府职能行使的前提和基础是权力，科学的行政管
个配套政策，确保秦栏镇有责权相当的财务、人事等权利 理体制必然要求体现权、责、利的一致性。只有充分放
和发展所需的土地、资金、人才等要素保障[5]。
权，才能调动乡镇行政主体的积极主动性，才能激发乡镇
3.四川试点镇做法。四川省大竹县庙坝镇、新津县 经济社会发展活力。
解员、基层民警、社区经理以及社区义工组成的工作队 济”。[8]当前，经济发达镇行政管理体制改革的一项重要
伍，分片负责网格内社会管理和公共服务工作。四是创 举措就是配套政策，包括财政、土地、户籍、人事等方面，
新财政体制。镇域内地方财政收入（县级所得）全额留镇 目的就是破解乡镇发展的一些制约瓶颈，保障乡镇发展
的通知》下发后，各地都在不同程度地推进经济发达镇行 点工作的通知》，在2个国家试点镇基础上，另行选择了8
政管理体制改革试点工作，作出了有益探索，取得了积极 个镇作为省级经济发达镇行政管理体制改革试点。其天
成效，但仍存在一些亟待解决的问题。
长市秦栏镇的做法主要为：一是充分放权。在扩权强镇
（一）各地试点情况
作站为平台，社区经理、协调委员会、就业指导中心为抓 个基本因素：资源、区位、政策。小城镇的发展都可以表
手的“1+3”基层工作运行模式，即以村（社区）为单位划分 现为这三个因素中的某个或某儿个的作用，不同的因素
责任网格，组建由镇政府社会管理专员、村（社区）人民调 组合或比例配置形成了形式各异的发展模式或“特色经
民服务中心集中；同时依托村村通电子信息政务网络向 问题，才能真正建设服务型政府。
村（社区）延伸，实行“一站式”服务。二是培育社会组
3.配套改革是破解乡镇发展难题的关键举措。乡
织。把政府管不了、管不好的事项交由社会专业组织管 镇要发展，离不开人、地、财等基本要素。游宏滔、王士
理，实行服务外包。三是完善治理模式。试行以群众工 兰、汤铭潭等人指出，小城镇发展的动力因素可分解为三
的做法主要为：一是下放管理权限。通过设立派驻机构、 了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就
委托和直接交办等形式，将14个县级部门共96项行政 交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”[7]只有转变
管理事权及公共服务事项下放到镇一级政府，并向镇便 乡镇职能，才能解决乡镇职能越位、缺位、错位、不到位等
［收稿日期］2013-05-29
中图分类号：D630.1 文献标识码：B 文章编号：1008-5947（2013）04-0037-05 摘要：改革开放以来，随着城镇化进程的快速推进，我国部分乡镇缘于自身的资源禀赋、区位优势、
产业基础等先天条件而迅速发展为区域经济发达乡镇。但传统的乡镇行政管理体制使经济发达镇长 期处于责大权小、人大衣小、脚大鞋小的尴尬境地，严重制约了经济发达镇自身的建设与发展。本文力 求通过对改革的动力来源及近年来东、中、西几个省份的试点情况分析，尝试探讨经济发达镇行政管理 体制改革的对策思路，以期为加快推动这一改革提供有益启发。
动力来源。改革开放以来，随着农村经济社会的快速发 相关试点镇的市、县也相应制发了贯彻落实的具体意见
2013.4（总第88期）
展，特别是一大批经济发达镇的出现，传统管理体制的弊 或方案，如无锡市印发了《江阴市徐霞客镇行政管理体制
端日益显现出来，突出体现为乡镇职能混乱、权责不一、 改革试点方案》、昆山市印发了《昆山市张浦镇行政管理
公安、司法、法院、工商、税务、土地、教育、卫生、广电等这 委、管委会与盛泽镇党委、镇政府区镇合一（一个机构两
些县（市、区）政府派驻在乡镇的站所、分局，大部分是垂 块牌子），按副县（处）级管理；同时，撤销原有关办公室和
直管理，往往只听命于上级主管部门，乡镇政府难以对其 派出机构，重新组建党政办公室、组织人事和社会保障
化国土资源管理改革支持秦栏镇经济社会发展的实施意 （市、区）行政管理权限，扩大试点镇行政事务管理和处置
见》、《关于秦栏镇户籍制度改革实施意见》、《关于秦栏镇 权限。这与中央关于“依法赋予经济发展快、人口吸纳能
行政管理体制改革干部人事管理意见》、《关于建立健全 力强的小城镇相应行政管理权限”的精神是高度一致
为9个工作机构。三是配套政策。天长市出台了《关于 放”原则，采取直接下放或依法委托等方式，赋予试点镇
秦栏镇财政管理体制改革实施意见》、《关于鼓励金融机 在产业发展、项目投资、规划建设、市政交通、环境保护、
构支持秦栏镇改革发展考核奖励办法》、《关于进一步深 市场监管、安全生产、社会治安、民生事业的等方面的县
花源镇为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇。为
2.职能转变是提高乡镇服务能力的重要途径。农
做好改革试点工作，四川下发了《关于经济发达镇行政管 村经济社会的快速发展，要求乡镇政府加快由行政管理
理体制改革试点工作的指导意见》，从改革试点的指导思 型向引导服务型、计划干预型向市场调节型“、全能型”向
想、基本原则、主要内容、试点范围和组织实施等方面对 “有限责任型”等方面的转变。而转变政府职能的关键是
经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考
●张桃荣
行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然 务诉求。
要求。改革开放以来，随着城镇化进程的快速推பைடு நூலகம்，我国
1.来自中央决策层的顶层设计。党中央、国务院历
部分乡镇缘于自身的资源禀赋、区位优势、产业基础等先 来高度重视小城镇的改革发展。为深化农村经济改革，
天条件而迅速发展为区域经济发达乡镇。但传统的乡镇 促进国民经济的全面发展，1995年，原国家体改委等11
讨经济发达镇行政管理体制改革的对策思路，以期为加 推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次强调，要
快推动这一改革提供有益启发。
“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行
一、原因分析：经济发达镇行政管理体制改革的动力 政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展”[1]。为
来源
贯彻这一精神，2010年，中央编办等六部委联合下发了
使用，县财政每年另划拨2000万元基础设施建设资金， 所需的人、财、物、土地等要素。只有制定并落实好各项
同时将镇域内土地有偿使用收入净收益的11%划拨镇财 配套政策，经济发达镇发展的制约瓶颈才会得到真正破
更快捷、更有质量的公共服务，是我国行政体制改革的一 革中所有下放、委托的行政审批、行政许可和公共服务事
个重要方向。党的十八届二中全会讨论通过了《国务院 项全部进入镇行政服务局，实行“一站式”服务；并全面推
机构改革和职能转变方案》，强调要“建设职能科学、结构 行一委一居（村）一站一办社区服务管理新模式，确保群
镇开展试点改革。近三年来，各地积极开展试点工作，探 大了推进小城镇健康、有序、快速发展的力度。但这之前
索积累了一些可喜的经验做法。本文力求通过对改革的 的政策重点在经济体制改革方面，行政体制改革涉及面
动力来源及东、中、西几个省份的试点情况分析，尝试探 相对较少。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于
来源。
同等标准，选择若干个经济发达镇作为省级试点镇，建设
二、实践解析：经济发达镇行政管理体制改革的初步 规划科学、人口集聚、产业集群、结构合理、环境友好、社
探索
会和谐的现代城镇。为进一步做好试点工作，安徽省编
《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作 办又印发了《关于扩大经济发达镇行政管理体制改革试
涉及试点的成都市、达州市及省直有关部门作了明确要 行政审批制度改革。从试点情况看，各试点镇一方面是
求。成都市在启动新津县花源镇试点基础上，又于2012 大力整合机构，设置行政服务局或便民服务中心并精简
年下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点 行政审批环节，实行“一站式”服务；另一方面是创新社会
进行统一的协调管理。城镇化进程要加快，经济发达镇 局、政法和社会管理办公室、经济发展和改革局、财政和
要发展，迫切需要对传统的乡镇行政管理体制进行改革。 资产管理局、建设和环境保护局、服务业发展局、社会事
3.来自广大老百姓的服务诉求。随着经济社会的 业局、综合执法局、行政服务局。二是人才强镇。突破公
发展，老百姓对基层公共服务的需求不断增加。当前，受 务员、事业单位、合同工等人员身份界限，以工作实绩和
建设公共服务型政府，以更好推动中国的市场化改革。” 市秦栏镇为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇。
[3]可以说，广大老百姓日益增强的对公共服务的诉求，从 安徽下发的《关于经济发达镇行政管理体制改革试点工
另一个方面构成了经济发达镇行政管理体制改革的动力 作的指导意见》明确提到，省内其他有条件的地方可按照
关键词：经济发达镇；体制改革；实践；思考 作者及单位：张桃荣，中共成都市青白江区委办公室。（四川 成都 610300）
公
共
2.来自经济发达镇的发展需求。行政管理体制改
管 理
革的任务往往是经济社会发展到一定程度提出的，适应
经济社会发展要求是行政管理体制改革的出发点和又一
（原吴江市）盛泽镇]。为落实中央工作部署，江苏印发了 《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》， 把全省20个镇（包括四个国家试点镇）列为试点镇。各
优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[2]。多位经济 众办事“小事不出村、大事不出镇”；同时加强社会管理基
学者表示“，调整合并政府机构是新一轮机构改革的手 层基础建设，不断完善公共服务和社会管理体系。[4]
段，这样做的目的是为了转变政府职能，提高行政效率，
2.安徽试点镇做法。安徽省的无为县高沟镇、天长
任何一项改革的背后都必然有其强大的推动力。经 《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通
济发达镇行政管理体制改革得以确立、发展和推广，主要 知》。自此，经济发达镇行政管理体制改革在各地试点推
源于党中央、国务院对城乡改革的高瞻远瞩和顶层设计， 行。可以说，中央决策层的顶层设计，是经济发达镇行政
源于经济发达镇自身发展的内在要求和广大老百姓的服 管理体制改革的首要动力来源。
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自身困境所限，经济发达镇政府提供的公共服务产品长 工作能力为依据提拔使用人才；同时，积极探索和创新干
期在低水平徘徊，远不能满足基层农民生产和生活需 部选任方式，在一定范围内开展竞争性选拔领导干部和
求。转变行政职能，提高行政效率，为公众提供更公正、 中层岗位公开竞聘。三是强化服务。把行政管理体制改
的小城镇相应行政管理权限，2010年，中央编办等六部 济不断上新台阶。随后，党中央、国务院下发了《关于促
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委联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革 进小城镇健康发展的若干意见》，国家发改委下发了《关
试点工作的通知》，选择河北等13个省的25个经济发达 于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》，进一步加