第十二章 抗战前南京国民政府的行政管理

• 4、考试院：1930 年 1 月设立，最高考试机关； • 5、监察院：1931 年 2 月设立，最高监察机关。
• 南京国民政府的五院制与孙中山构想的五院制的区别： • 孙中山是主张宪政开始后才实行五院制的，前提是经过训政后，人民已学会掌 握四种政权，政府依人民意志执行五种治权，其目的是为了“还政于民”。 • 而南京国民政府的五院制提前到训政时期实行，而且将人民的四种政权付托给 国民党，并由国民党中央指挥，监督政府行使五种治权，其实质是利用训政以 剥夺人民的权力，实行国民党一党专政。
• 1931年，蒋介石辞去国民政府主席职务，由林森接任。国民党四届一中全会修 订《国民政府组织法》，大大地削减了主席的权力，使之成了虚位元首，不再 成为政争目标。 • 2、国Leabharlann Baidu政府委员会 • 是一种合议制的机构，国务会议—国民政府会议—国民政府委员会。 • 国民政府内部直属机构：秘书处、副官处、参事处。 • 1928 年后改设文官、参事、主任三处。
• 区为市以下自治组织，设区民大会（最高权力机构）、区公所（行政机关）、 区民代表大会（立法机关）及监督委员等。 • 县以下的地方自治组织的层级和名称： • 区、乡（镇）、闾、邻。
三、行政运行与行政监督
• • • • （一）国民党中政会的决策和国民政府的决策 南京国民政府行政决策的中枢机构：中政会。 1、中政会的决策形式、程序和特点： 以会议的形式进行。会议主要有常会和临时会（特别会）两种。
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（三）市政府 市的种类和建设标准： 种类：中央直辖市（直隶于行政院）和省辖市（直属于省政府）。 标准： 凡首都，人口在 100 万以上，政治、经济上有特殊情形的，设中央直辖市，具 有后两项之一而为省政府所在地者，仍为省辖市； • 人口在 30 万以上或在 20 万以上而每年税收总收入占总收入二分一以上的为省 辖市。 • 市政府设市长一人，由市长、参事、局长或科长组成市政会议，为市政府交换 意见及审议计划的重要场所，一切应兴应革事项均由市政会议通过。
• 3、推行省府合署办公制度。 • 省府合署办公制度：
• 为了提高省政府的行政效率和和节省经费，纠正省政府各厅处亊权的分散、各 自为政的弊病，1934 年内政部提出合署办公制度，省政府秘书、保安事处及民 政、财政、教育、建设等厅一律并于省政府公署内办公，并重新划分职权，重 组经费。 • 但这一制度实行的结果并不理想：行政效率不见提高,机构反而更加混乱，职责 更为不清，手续更加繁复，指挥更加不灵。
• 立法院在决策中的实际地位： • 立法院名义上是国民党最高的立法机关，形式上有议决法律、预算、大赦、宣 战、媾和及其他国际问题的权力,但是，由于立法院所议法案，亊先多由国民党 中政会和行政院等机关提出。可见，立法院并不是国民政府真正的立法机关或 决策机关，而是在国民党中政会领导下，审议法律、草拟法律条文、整理法规 的工作机构，是履行立法手续的办亊机构.
• （二）行政执行的重要措施 公文类别：令、训令、指令、布告、委任状、呈、咨、公函、批等九种。 • 南京国民政府为加强国民党一党专政，在执行方面采取的重要措施： • 1、改委员合议制为首长集权制； • 2、改良公文处理，简化施政程序； • 改良公文处理的具体措施： • （1）实行会签制度。各部会所用的咨文，除有繁复意见须绝对用咨文说明外， 一律用会签薄代替。 • （2）公文加用标点和分段，采用语体文； • （3）推行公文检查制度。速件检查每星期检查一次，总检查每两星期举行一次。
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• 监察院行政监督的局限和矛盾： • 1、《弹劾法》中所指的公务员包括中央到地方政府的大小官吏，人数在百万 以上，而监察委员最多不过 49 人,很难做到查无遗漏。
• 2、监察委员虽有法律保障，遇亊可以直言无忌，但如案涉有力者时，当局每 因避免牵动政局，迟迟不予惩戒或放弃惩戒。 • 3、中政会对政务官的惩戒有最后决定权，这就等于说监察院对政务官没有惩 戒权。
• （二）五院及其所属机构 • 五院各自的性质及其机构设置： • 1、行政院： 1928 年 10 月设立，国民政府最高行政机关。下设九部（内政、 外交、军政、海军、财政、实业、教育、交通、铁道）、两个委员会（蒙藏、 侨务）、一署（卫生）。 • 2、立法院：1928 年 12 月设立，最高立法机关； • 3、司法院：1928 年 11 月设立，最高司法机关；
• （二）行政督察专员公署： • 是省政府的派出机关，是适应国民党部署反共内战的需要而设立的。
• 1936年，公布了相关条例，划定行政督察区，行署内设秘书室及四科，俨然是 一级地方行政机构。 • 作用： • 专员制度在沟通省县之间联系，整顿吏治、绥靖地方及提高地方行政效率起到 了一定的作用，但另一方面，它却配合了国民党反动派对红军和革命根据地的 反革命“围剿”，起到阻碍红军和革命根据地的发展的作用。
中国行政史
抗战前南京国民政府的行政管理
壹 贰 叁 中央政府的行政体制 地方政府的行政体制
行政运行与行政监督
行政官员的管理
肆
• 一、中央政府的行政体制 • 南京国民政府整个中央政府包括国民政府、五院级五院所属各部三个层级。
• (一)国民政府内部组织机构 • 1、国民政府主席的地位及其职权的变化：
• 国民政府主席既是政府首脑，又是国家元首，在训政初期，拥有较大的权力。 由国民党中央执行委员会选任，对外代表国民政府，主持国民政府委员会会议， 兼任陆海空军总司令，有权签署公布法规、发布命令，提请任免五院院长、副 院长、陆海空军副司令及各部、会长官。
• 考核内容以平日工作、学识、操行 3 项为标准。
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公务员考核的惩戒形式： 奖励：分升等、晋级、记功； 惩处：分为解职、降级、记过。 年考一等晋级，二等记功，三等不予奖惩，四等记过,五等降级，六等解职。
• 总考成绩一等升等，二等晋级，三等记功，四等不予奖惩，五等记过，六等降 级，七等解职。
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（三）行政官员的纪律和待遇 各类行政官员的纪律： 1、按期到任； 2、奉公守法； 3、忠勤服务； 4、保守秘密； 5、职务专一； 6、敦品远嫌。 行政官员的经济待遇依职位而定，其中主要有俸给、公费及恤金三种形式。
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（四）行政官员的考核和奖惩 1935年公布《公务员考绩法》。 公务员的考核形式和内容： 考核分年考和总考。 年考就是各公务员在同一机构任同等职务职满一年的成绩考核,总考在公务员任 同等职务 3 次年考后进行。
• （四）国民党中政会与国民政府的关系 • 国民党控制行政活动的重要步骤： • 1、颁布《训政纲领》。从法律上确立国民党一党专政的政治体制； • 2、提高国民党中央政治会议（中政会）的地位。 • 1924年成立，是全国实行训政之最高指导机关。 • 中政会内部领导体制： 委员合议制，后改为主席制，名称恢复为中央政治委员 会，汪精卫、蒋介石担任主席、副主席，职权扩大。 • 中政会是国民党一党专政的工具。
• （三）五院以外国民政府直辖机关 • 军事委员会： • 设于 1925 年，是国民政府的最高军事机关，由国民党中央执行委员会政治委 员选任委员长 1 人，委员若干名，委员长由蒋介石担任。
• 军亊委员会地位十分重要，实际上军亊委员会委员长同时居于党政领袖地位， 蒋介石正是利用军亊委员会委员长的职权左右朝政，控制南京国民政府的党政 大权。 • 五院以外国民政府的直辖机关： • 建设委员会、全国经济委员会、中央研究院、外交委员会、财政委员会、购料 委员会、赈务处、太湖水利工程处、督办广东治河亊务处等。
二、地方政府的行政体制
• （一）省政府 • 对省级行政区的初步调整： • 首先，改直隶省为河北省，改北京市为北平市，改奉天省为辽宁省，将热、察、 绥、康等改为省。 • 其次，设立特别行政区和特别市，直属行政院。 • 南京国民政府省级行政单位的种类和数目：全国有 28 个省，6 个特别市（南京、 上海、北平、天津、青岛、西安）、2 个特别行政区（东省、威海卫）、2 个民 族地方政府（蒙古、西藏）共 38 个省级行政单位。 • 省政府下设秘书、保安二处，及四厅，各厅、处有其独立组织和预算，是独立 于省县之间的中间层次。
• 常会规定每周或两周举行一次，以主席或副主席为会议主席，会前由各专门委 员会提出议案，开会时就各专门委员会所提出的议案及中央执行委员会交议的 亊项进行讨论，讨论的结果以决议的形式做出，然后交国民政府执行。
• 国民政府内部的决策一般由国民政府委员会作出，主要讨论、决议、公布法律和 解决院与院之间不能解决的事项。 • 采取合议制，经到会委员多数同意才能作出决议。 • 自改为国民政府会议后，合议制遭到破坏，其职权也大大缩小，仅留下决议院与 院之间不能解决亊项之权，国民政府主席和委员也不须以会议方式决定国家大亊。
四、行政官员的管理
• （一）行政官员的类别 • 按资历和所司职务：特任、简任、荐任、委任四种；
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级别：特任一级，简任八级，荐任十二级，委任十六级，共三十七级。 按官员职务性质和任用方式：政务官、亊务官两种。 （二）行政官员的选拔和任用 1、选任资格 特任官由国民党中政会选任； 简任、荐任、委任均需具备一定的任职资格。 2、考试制度 公务员考试的种类：分高等、普通、特种三类。 • 3、分发与任用铨叙分机关报到
• （四）县政府 • 县为南京国民政府初级行政区域。 • 县设县政府，在省政府指挥和监督下，处理全县政务,监督地方自治事务，依法 发布县令，制定单行规则。 • 县政府设县长一人，任期3年，成绩优良者可以连任。
• （五）市、县以下自治组织 • 市以下的地方自治组织的层级和名称： • 区、坊、闾、邻。以五户为邻，五邻为闾，二十闾为坊，十坊为区。
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（三）行政监督的发展趋势 南京国民政府行政监督的发展趋势： 1、取消了人民的监督；孙中山的五院是以人民监督为内容的 2、加强国民党的监督；中政会、中央执行委员会 3、扩大了监察院的监督范围。 监察院行政监督的三个系统： （1）监察院本部：负责对中央政府的监察亊宜； （2）派遣监察使：分赴各监察区，进行巡回视察； （3）审计监督：监察院设审计部，掌理审计亊宜，监督国民政府所属全国各地 机关预算、计算、收支及稽查财政上的不法行为。
• 国民党中政会与国民政府的关系： • 中政会处于国民党和政府之间，隶属于国民党中央执行委员会，对国民党中央 执行委员会负责，但不处理党务，不属于党务机关，中政会系国民党中央执行 委员会为实行训政，领导政府而设，但不属于政府系统，不直接发布命令和处 理政务，国民政府在实施训政计划和方案上对中政会负责，但在法理上仍为最 高国家机关，并非中政会的下属机关。