行政诉讼的集中管辖的再思考

行政诉讼的集中管辖的再思考

行政诉讼管辖是一审行政案件在上下级法院以及同级法院之间进行分配的法律制度。我国一审行政诉讼案件的基本模式是以被告所在地的基层人民法院为主，以特殊案件的中、高级人民法院管辖为辅的制度模式。但是在司法实践中往往存在独立审判制度无法得到合法保障、当事人的选择权无法得到合法保障以及法院事务分担不合理等系列问题，针对行政诉讼管辖问题，在司法实践中逐步创新出了行政诉讼相对集中管辖制度，是提级管辖和异地交叉管辖改革的新尝试。根据我国司法审判实践实际情况，将专业化程度比较高或分布比较分散的案件集中到某一法院进行统一管辖，以解决目前事发环境欠佳，法官队伍不稳定等困扰行政诉讼的现实问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款的规定，经由最高人民法院批准，全国各地陆续开展行政案件集中管辖的试点改革，自2013年至今的两年多的试点实践表明，该制度具有合理配置司法资源、提高司法效率、改善司法环境、促进诉讼公正的积极意义。但是在试点实践中也逐渐的体现了譬如普通法院司法资源的浪费和闲置、司法权对行政权的过度依赖等问题。该模式下的优势和劣势病重，如何在未来的行政诉讼管辖中合理的利用并扩张其优势，逐步的减少其缺陷是值得我们进一步思考的问题。

行政诉讼制度是国家司法体系和法制建设现代化的重要组成部分，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益并且推动法治建设、解决行政争议起着不可替代的职能作用。但是由于行政区划和司法管辖的高度重合，使得法院在审理行政案件时易于受到当地地方政府的行政干预，而行政案件跨区域集中管辖正是此问题解决方法的必然选择，明显的改善“立案难”、“审理难”、“执行难”等重大问题。2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》对集中管辖制度进行了明确规定，这也为私权与公权的对抗提供了有力的法律保障。在改革试点中最为突出的变化之一是行政首长出庭参加审判的比率显著提高，这使得公民当事人与行政长官在法庭上“平起平坐”，有效地保障了司法公正公平的审判原则，确保了《行政诉讼法》的立法目的，维护和监督行政机关依法行使行政职权，从而也提高了司法环境以及司法审判的公信力。

另一方面集中管辖制度也有效的优化了司法资源的配置，提高了司法审判的质量和效率。在该制度模式下，行政案件的相对集中审理使得行政资源闲置的地域的问题得到有效解决，将案件少、审判力量不足或缺乏充足的审判经验的法院的案件集中交友具备审判优势的人民法院管辖，不仅仅解决了地方行政审判能力不足的问题，也合法的保障了地方人民的合法权益，以实现审判资源优化配置，提高司法效率并降低司法成本的目的。

集中管辖模式也存在着本身的固有缺陷，这些缺陷的存在在不同程度上有碍于行政司法审判制度的优化，而且在全国各地的试点工作中这些“症状”也确确实实的在实践中体现出来了，而且尚未得到较好的解决方案，这也成为了未来行政诉讼管辖制度改革亟待解决的忧虑问题。

最突出的问题就是非集中管辖的基层法院审判功能的闲置和流失。刑事、民事、行政三大审判职能本是一个法院完整的审判职能配置，但是由于相对集中审判制度的存在，使得非集中管辖的基层法院的行政审判功能流失，原行政庭的审判人员处于闲置的状态。集中审判本身的特点就注定会造成未行驶集中管辖行政庭的行政案件空白的尴尬情况的发生。如此一来，大量的地方法院即使行政审判能力不足，但也会造成大量的审判资源的束之高阁和浪费。这些本应从事行政案件审判的审判人员将不得不被分配到了刑事或者民事案件的审判之中，这也会在一定程度上影响本来资源配置平衡的刑事和民事案件的审理。长此以往，原行政庭的审判人员多年来积攒的审判经验将无用武之地，而且由于缺少案件的审理，自身司法审判的能力注定会被限制或流失，即使再将其调任审判行政案件也会力不从心，如此一来谈何司法效率和司法公正？从另一个角度而言，相对集中管辖便是从另一个层面将行政诉讼从原三大诉讼中分离出来，形成一个独立的诉讼法院，专门审理行政案件，类似于现今“知产法院”的存在。这也反而造成了非基层法院相互推诿的现象，自立案登记制实行以来，案件受理的比例极大地提高了，但是“分离行政”的现象反倒给了非集中管辖的基层法院推诿或不严格受理案件的“正当理由”，这也将极大地阻碍司法制度的进行。自“知产法院”成立而来，受理案件数量激增，而原基层和中层法院基本便不再有知产的案件受理，因为绝大多数的当事人都会讲一纸诉状递呈至知产法院，不仅是对其审判能力和专业度的认可，也是知产法院公信力的认可。可即使是已经实际开展实施的“知产法院”也面临着诸多的问题。与此同时，行政诉讼集中管辖的人力资源分配不合理，集中管辖使得案件激增是必然情况，但是对于审理集中管辖的行政案件的审判人员反而没有相应地增加，虽然集中管辖的初衷是将案件交由有审判经验和能力的审判人员进行审理，以此提高司法审判的公正性和公信力，但是案件数量和审判人员的极度不平衡性反而使得案件审判效率降低，一个法官可能会在一个工作期限内审理上百件来自不同地域的行政诉讼案件，这对办案法官而言无疑是巨大的工作压力，同时也会极大的延缓案件的审判时间，有悖于便利当事人原则。而相对于集中管辖的行政法院是否也会形成这样的局面以及未来的发展还尚未可知，将其单独分离是否真正有助于司法公正、避免地方行政干预仍需要进一步实证考究。毕竟现在对于行政诉讼的集中管辖还是处于试点阶段，尽管全国各地陆陆续续开展试点工作，但依旧是尝试性开创性的过程，针对该问

题仍未有有效的改善。

其次的问题就是行政案件的集中管辖会与我国法治原则司法为民存在冲突。虽然相对集中管辖与便民原则冲突不大，而且相对于公正审判而言，无论行政机关还是公民而言，更希望获得公平公正的合法合理审判，即使需要耗费更多的成本。但是毫无疑问，集中管辖的模式确确实实的增加了部分当事人的诉讼成本，在异地审判需要付出额外的交通住宿等费用，纵使相对与审判结果的价值而言，这部分成本微乎其微，但仍旧对诉讼当事人造成了困扰。毕竟司法审判是一个较为漫长的过程，而非即审即判的制度，因此在诉讼过程中当事人可能必不可少的要在两地或多地之间多次频繁往返，而所产生的额外费用也无国家补助，只有在胜诉的情况下预交的诉讼费才会由被告承担，即使赢了官司但仍旧可能“入不敷出”甚至更有可能不仅劳民伤财而且还输了官司，无论从实际成本而言还是机会成本而言都在不同程度上增加了当事人的诉讼成本，从心理角度的分析更有可能增生当事人惰于诉讼的情绪和心理，这将更不利于行政案件诉讼环境的优化和司法审判的公正进行，更有甚者可能会导致当事人权衡公正和利益的比例，费心费力费财打得官司所赢得公正是否能高于自己所付出的成本，将司法公正与实际金钱价值进行比较，使公民在心理上对司法公正审判有了量化的比较，诉讼成本的多少将直接减弱或淡化当事人本身的诉讼意愿和司法需求，这将成为阻碍与国家法制建设的严重障碍。而这属于集中管辖模式的固有缺陷，即使可以通过强化巡回审判制度或者建立异地委托制度来改善这一缺陷，但也只是尽可能减少仍旧不能从根本上杜绝此问题的发生。

再次，异地管辖涉及取证和执行的程序存在着诸多的问题，无论对于法院还是当事人都有着诸多的不便利。异地管辖的行政诉讼案件往往发生在距行政审理法院相对远的地方，甚至某些特殊案件存有地域特殊性，外地法院的审判人员对于这些案件缺少必要的认知和与当地社会生活的认识，因此会存在认定的困难。而且异地取证还需要当地机关政府的配合。可见，我国诉讼管辖地域主义自有其必然的道理，集中管辖制度必然会为违背当地主义的选择而付出相应的代价。另外异地管辖又必将面临异地执行的问题，当当地行政主体败诉后也是需要到当地再执行，这可能又会再次受到当地行政机关的压力，没有当地机关的配合即使审理的行政法院有监督执行之心也无监督执行之力。虽然我国《行政诉讼法》明确赋予人民法院对行政机关不履行裁判时各种强制执行的措施，但是跨区域强制执行又显得略苍白无力，很难有效地实施。但从另一方面而言，裁判文书上网公开也为异地管辖的执行监督提供了帮助，摒除了社会关于“民告官”公正性的质疑，积极主动的对外公开集中管辖的审判信息，积极接受各方监督，才能更好的保证集中管辖的严格执行，更好的促进法治建设的发展。