分税制改革_缘起_现状及展望

一、分税制改革的缘起

计划经济条件下，财政高度集权所引发的地方政府积极性、责任心的缺失，以及中央政府自1959年以来持续20余年的沉重的财政负担（见表1），促使改革开放以来中央政府选择了财政分权，也称分灶吃饭财政体制，既赋予地方政府一定的发展空间，同时也让地方政府承担了更多的职责。在调动地方政府积极性和责任心的同时，也产生了上有政策、下有对策，地方保护主义盛行等问题，最终造成“中央穷，地方富”的局面。从中央财政收入占财政收入总额的比重上看，1980-1993年间，均在40.5%以内。其中，1980-1982年、1991-1993年甚至低于30%。从这一比重的增长趋势上看，可以划分为两个阶段：一是1979-1984年，也即实行分灶吃饭财政体制的前期，中央财政收入占财政收入总额的比重持续上升；二是1984-1993年，也即实行分灶吃饭财政体制的后期，中央财政收入占财政收入总额的比重大体呈持续下降趋势。到1993年，这一比重更是低至

22.0%（见表2）。前期中央财政收入占财政收入总额

的比重持续上升显示了分灶吃饭财政体制在缓解中央财政压力上的作用；后期这一比重的持续下降趋势则说明了分灶吃饭财政体制有利于地方筹集收入、但不利于中央筹集收入的弊端，也反映了改革分灶吃饭财政体制的必要性及意义。为此，1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，要求将现行的财政包干

制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制。

1993年12月，国务院颁布《关于实行分税制财政管

理体制的决定》，决定自1994年起，改财政包干制为分税制，在科学界定财政收支范围的基础上，合理划分中央财政与地方财政的分配关系。

表11953-1979年中央政府的财政负担

年份

绝对数（亿元）

中央财政收入

中央财政支出

中央政府的财政负担

1953177.02162.0514.971954187.72183.70 4.021955193.44201.05-7.611956222.10210.0212.081957222.94210.0312.911958305.26177.22128.041959118.78249.34-130.561960142.80278.63-135.83196176.65160.32-83.67196293.07181.64-88.57196378.92192.31-113.391964100.81224.86-124.051965156.07284.17-128.101966

196.49

339.11

-142.62

分税制改革：缘起、现状及展望

孙德超1，阎宇2

（1.吉林大学行政学院，吉林长春130012；2.长春税务学院公共管理系，吉林长春130117）

［摘要］1994年分税制改革是在财政包干制致使中央财政收入占财政收入总额的比重日益偏低的背景下

出台的，它在较短的时间内提高了“两个比重”，但也遗留了许多问题。为此，迫切需要从规则和行为两个方面深化分

税制改革。

［关键词］

分税制；中央与地方财政关系；分灶吃饭

［中图分类号］F810.422［文献标识码］A ［文章编号］1007-5674（2009）03-009-03

第3期2009年5月吉林师范大学学报（人文社会科学版）J ournal of Jilin Normal University （H umanities &Social Science Edition ）

No.3May.2009

［收稿日期］2009－03－12

［基金项目］国家留学基金管理委员会支持项目（编号：2007101838）

［作者简介］孙德超（1980-），男，吉林集安人，博士，巴西圣保罗大学访问研究生，美国丹佛大学博士后，吉林大学行政学院行政管理系讲师，研究方向：当代中国政府与政治、英文世界的中国研究；阎宇（1978-），女，吉林集安人，硕士，长春税务学院公共管理系讲师，研究方向：当代中国政府与政治。

doi:10.3969/j.issn.1007-5674.2009.03.027

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资料来源：中华人民共和国财政部“财政数据”（/1527.htm）。三、分税制改革的展望

分税制改革的深化，需要从规则和行为两个方

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面予以展开。首先，要以合理、明晰、稳定及协调的规则规范和约束中央与地方财政关系。以合理、明晰、稳定及协调的规则规范中央与地方财政关系，意味着中央与地方博弈规则的相应调整。鉴于政策是中央与地方财政关系调整与变革的支配性方式，深化分税制改革，核心的是要处理好政策与法律之间的关系。而处理好政策与法律之间的关系，并不是要用法律取代政策，而是应着眼于政策与法律制定与执行的重新设计。具体而言：要在政策制定中加强地方参与，避免逆向选择；在政策执行中加强中央监督，避免道德风险；由以政策调整为主向以法律调整为主过渡，实现规范性与灵活性的有机结合。其次，必须重新调整中央政府与地方政府之间的权力关系和利益关系，使中央政府与地方政府在相互影响和制约的条件下实现双赢。中央与地方权力关系和利益关系的调整，意味着权力的重新划分。鉴于原有的中央集权传统，深化分税制改革，核心的是要处理好中央集权与地方分权之间的关系，也就是要处理好中央与地方财政集权与分权的关系。而要处理好财政集权与分权的关系，不是要以集权或分权本身为目标，而是应着眼于中央政府与地方政府财力与权力的重新调整。具体而言：中央政府需要集中财力，并下放事权和财权；为了保证中央政府对地方政府的适度控制，中央政府应在集中财力的基础上进行财政调控。

［参考文献］

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［责任编辑：徐兴祥］

On the Origin,Current Situation and Outlook of the Reform

of Tax Sharing System

SUN De-chao，YAN Yu

（School of Administration in Jilin University，Changchun，Jilin，130012；

Department of Public Management in Changchun Taxation College，Changchun，Jilin，130117)

［Abstract］As fiscal contract system made the ratio of central fiscal revenues in fiscal revenues reduce gradually,China chose the reform of tax sharing system in1994.The reform of tax sharing system increases"two ratios"in a short time,however,it also leaves many problems.Therefore,China must deepen the reform of tax sharing system through both rules and behaviors in future.

［Key words］tax sharing system；central-local fiscal relations；eating from separate kitchen

100

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