行政程序法的法律价值

由于社会管理的日益复杂化，社会多元化导致的利益冲突，
而促使行政机关公正执法，使相对人增强对行政行为的认同感并 人们需要政府改变过去“守夜人”的作用，代之以对社会生活各方
自觉接受行政管理。事实上，任何统治阶级制定与实施法律都包 面积极的干预和协调，行政权力迅速膨胀，并且赋予了行政机关
含着维护统治阶级的社会关系与社会秩序这一基本价值取向，何 大量的自由裁量权。从而导致行政性对人权利受到侵害的可能性
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行政程序法的法律价值
刘 帅徐健
擒要我国尚无一部完整的行政程序法，许多关于行政程序的问题散见于行政处罚法等法律法规之中，很容易造成重复、
疏漏和抵触外，应松年教授还提出两点难以解决的问题：一是难以规定同类法律规范的通则；二是立法进程不统一造成法制
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作者简介：刘帅，徐健，湖北大学政法与公共管理学院宪法学与行政法学专业． ３３
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可见。制定行政程序法的必要性和紧迫性。行政程序法秩序价值 要途径；行政程序法中的参与制度既助于行政机关正确认定事实，
主要表现在：一方面，行政程序的参与机制保障了利害相关人的 减少行政程序中的错误成本，有保障了相对人的权利·增加Ｊ，相
段来组织和改革社会的新趋势，法已不再被看作单纯的解决纠纷 障、对正义的追求等是对宪政精神的体现，必然推动宪政的发展。
的手段，而逐渐被公民甚至法学家视为可以创造新社会的工具。”
所以，随着现代国家的兴起、民主政治的发展，如何有效地防止行 政权力滥用，保护民权，引导行政权高效、公正地行使已成为当务 之急的一项任务。一般来说，行政程序作为行政过程客观规律的 法律化．能够控伟４行政权力，保证行政效率，节省行政主体和行政 相对人的时间、金钱、人力和物力。降低行政成本。因为规定科学 的行政程序免去不必要的或简化繁琐的程序，从而大大提高行政 效率：简明的行政程序的法制化，是克服官僚主义、拖拉作风的主
力充分尊重相对人的人格尊严，实现人类对正义的追求。如果没 府行政行为的透明度，对政府运作的规范性具有重要作用。“行
有公正为前提，那么效率越高，危害则越大；而行政程序法的公正 政程序不仅为公民与行政机关提供了一个相互进行意见交流和
价值可以防止行政机关的专横行为，可以维护公民对行政机关的 交涉的平台，而且使得公民获得影响行政决策形成、参与行政过
知情权和事先获得告知的权利，能够使相对人和社会公众相信行 对人对行政主体的信任，减少行政过程的障碍，加速了行政Ｉ：１标
政决定的事实基础是真实的，从而消除对行政决定的疑虑和抵 的实现。
触：另一方面，即使相对人受到了不公正的行政决定的侵犯，但是
（二）加强民主，保障人权
行政程序也将给予其充分的自卫பைடு நூலகம்会，如抗辩权、行政复议等，从
新突破、新发展，以后又先后制定了绗政复议法》、《行政处罚法》、
《行政许可法》等包含大量行政程序法内容的法律。其中《行政处 罚法》是在行政程序立法上最值得称道的一部法律。《行政处罚 法》的出台表明我国的行政程序立法已经登上了一个较高的台 阶，为我国建立统一的行政程序法奠定了基础。但是，从总体上 看，在法律实施过程中我国仍然是“实体优先”。另外，我国尚无 一部完整的行政程序法，这很容易造成法律之间的反复、疏漏、抵 触，造成立法进程不统一，进而导致法制的不统一。
的不统一．这就造成各个领域程序制度的发展水平不均衡。妊将给法制的统一和法律的权威造成威胁，甚至对社会的安定
和谐产生不利影响．对行政程序法法律价值的研究是建立统一的行政程序法的理论基础，笔者试通过对行政程序法的法律
价值分析，为行政程序立法献出自己的微薄之力．本篇文章笔者通过分析行政程序法的现状指明建立统一行政程序法典的
美国著名法学家庞德提到：法律是和一定时间、空间的文明
基本价值的实现，当公正和效率的价值成为现实时，秩序自然也会 联系的。从过去来看，法律是文明的产物：从现在来看，法律是维
形成。二是我国行政程序法还处于起步阶段，尚无一部完整的行 护文明的手段：从将来来看，法律是促进文明的手段。行政程序
政程序法典，所以许多问题都不是短时间之内可以天衣无缝的准 法作为一项规范和指引行政主体依法行政，保障相对人合法权益
够长期存在且被执行的依据。 三、行政程序法的价值 （一）公正 世界上很多国家都是重“实体法”，而轻“程序法”，当然我国
也不例外．致使至今仍无一部完整的行政程序法典。但是事实 上，早在１９８７年泰勒对美国芝加哥居民做了一次关于“程序公正 判断与结果公正判断间的关系”的抽样调查．其中的６５２份调查 问卷显示：其结果为当程序不公正时，调查对象对法律权威的态 度很消极。而当程序显示公正的时候。被调查者对法律权威的反 应不仅是积极的，而且没在意结果的满意与否。这表明，公正合 理的程序能够实现心理层面的公正，让公众对决定产生认同感， 直接影响着公众对法律的信仰和对法律的权威性的认可，而法律 必须被信仰，否则就形同虚设。正如美国大法官杰克逊所言：“程 序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只要程序适用 公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受。”
二、行政程序法的价值内涵 价值是某事物通过其所具有某种属性而满足人类对其需求 的一个关系范畴，表达一种事物与人之问的一种和谐关系和人的 一种美好愿望和理想追求。它具有高度的抽象性，是人对物寄予 的理想和目标，是物为实现该理想和目标而应具有的一种属性。 由此归纳，法律的价值是指“法律满足人类的需要及对法律需要 的评价”。它是誓在人（主体）与法（客体）的关系中体现出来的法 律积极意义或有用性——只有法律符合或能够满足人们的需要， 在人与法之间形成价值关系，法律才有价值（有用性）可言”。就行 政程序法的法律价值而言，大陆法学者主张程序的工具主义，而 英美法学者主张程序的目的主义，而目前更多学者倾向于工具主 义和目的主义两者的结合，即程序价值既包括保证实体法的实施 的外在价值，又包括其内在价值——公平、秩序和效率。但是，笔 者并不是很赞同“内在价值”和“外在价值”的说法。笔者认为所 谓内在价值就是行政程序法的本质属性，而外在价值即是行政程 序法的意义所在。那么，行政程序法的价值，是指其能够满足人 们控制行政权的需要以及其为满足该人类需要而具有的属性。 是行政程序法为什么要被制定，以及被制定出来的行政程序法能
况法律本身就是秩序的象征，又是建立与维护秩序的手段。
增大，行政程序法使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错
（四）三者的关系
误，从而精确地实现实体法，保障相对人权益。另一方面．在我国
学术界关于行政程序法价值的关系，更多的呼声是“公正优 传统文化中存在着浓厚的官本位意识，行政权力侵害相对人私权
先，兼顾效率”；也有人提出“以公正为原则，以效率为例外”：甚至 利是相对严重的问题，而且我国的行政诉讼远远无法胜任对现代
确界定的。
的重要现代法律制度，是现代法治的重要内容。行政程序法的建
四、行政程序法的意义
设不仅使行政主体的行为纳入法制轨道，消除腐败和遏制决策错
（一）控制行政权力，降低行政成本
误，同时能够保障公民的了解权和参与权，使公民积极参政、议政，
在专制统治时代。国家权力运作的全部意义就是统治者的利 并且监督行政机关依法行政，提高公民民主意识和主人翁意识。
败，绝对权力导致绝对腐败。”孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容 尤其表现在程序的正义”。依法行政是依法治国的核心关键，而
易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力 依程序行政又是依法行政的重中之重。所以，行政程序法是实现
一直到遇有界限的地方才休止。”而在现代社会“是一种以法为手 现代法治的关键。并且行政程序法对权力的控制、对人权的保
信任和良好关系，减少与行政机关的摩擦，最大限度地提高行政 程的机会。”所以，行政程序法对于加强民主法制建设，保障人权
效率。而只有提高行政效率，创建一个高效政府，才能收到良好 具有重要的意义。
的社会效果，保持社会稳定，促进社会和谐。所以秩序，作为行政
（三）推进法制化进程和宪政的实施
程序法的目的价值，并不是独立存在的，它依附于公正和效率两个
孺嚣法理学——全球税野．法律出版社．２０００．２１６． 冒羹紊冬煮翟鑫翥焉耋；蔷萎羹享誓釜誊＃１铂大８学．１３出７版５．池１９９扎２５２·
ｆ４Ｊ罗毒才．行政程序立法研究．敢法论坛．２２．５．
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益。对于平民百姓来讲。无论国家权力如何作用于自己都只能俯 西方国家法律学者们提出：“预防胜于治疗，良好的行政优于不当
首听命。因此，在专制时代，对行政权力程序上的约束从根本上来 行政之事后救济”；“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保
讲是不存在的。正如英国阿克顿公爵所讲的那样：“权利导致腐 障”：“民主政治理性的表现，就在于程序的理性，而民主的可贵，
（二）效率 科学、合理的行政程序，有利于行政主体迅速、及时并有效地 行使行政权力，从而保障行政目的的实现，提高行政效率。效率 价值在行政程序中主要体现在下面几方面：（１）立案、调查、行政 行为的作出以及执行等，都要遵守一定的期限及一定的形式：当 事人提出意见、文书阅览、申请回避、申请复议等也必须遵守一定 的期限和形式。（２）行政复议、行政诉讼不停止行政行为的执行。 （３）简易程序。“）行政程序中规定必要的强制措施和紧急处置 权。（５）允许依法授权及委托。（６）管辖权依法转移。（７）实行行 政协助等等。 （三）秩序 亚里士多德说：“夫法律者，秩序之谓也，良好的法律即良好 的秩序之谓也。”将建立行政秩序作为我国行政程序法的价值，也 是基于我国传统行政权力的无拘无束的事实。计划经济的特征 是经济与政治、生产组织与国家政权的异化或一元化。行政权 力、长官意志不仅可以逾越法律乃至宪法规定的范围界限，甚至 可以借行政法的形式大行其道，本能的要摆脱程序规则的羁束。
紧迫性；然后通过对行政程序法价值内涵分析探究其法律价值，即公平、效率，秩序；最后阐明行政程序法的立法意义．
关键词行政程序法法律价值公平效率秩序
中图分类号：Ｄ９２２．１
文献标识码：Ａ
文章编号：１００９．０５９２（２００９）１２．０３３．０２
一、我国行政程序法的现状 从新中国成立到１９８９年《行政诉讼法》公布之前，我国行政 程序方面的立法并不是空白，只是从数量、比重、种类、制度种类、 制度设计等方面还不完善，关键是对行政程序的法律地位缺乏界 定，行政程序法处于没有法俸后果的状态，也就难以得到整个社 会的根本重视。《行政诉讼法》的出台成为关于行政程序立法的
有学者认为三大价值处于平等地位。笔者提出：公正是前提，效 生活中日渐繁多的行政行为诸多不公的补救。行政程序法能够
率是手段，秩序是目的。之所以这样界定三者关系。主要是基于 使参与者享受到可预测的、明确的程序保障，获得平等参与权。
两方面原因：一是公正作为行政程序法的首要价值，是使行政权 同时，行政程序法能促使政府按照法律规定的程序办事，增加政