城市管理体制

第一节城市管理体制的发展历程及主要问题

一、城市管理体制的旧模式

城市管理体制是建立在经济体制基础上的，与经济体制和政府职能相适应。有什么样的经济体制，就有什么样的城市管理体制。建国后中国实行的是高度集权的计划经济体制，从而逐步形成了高度集权、条块分治、以条为主、建管合一的城市管理体制。

与其他城市相同，杭州已经形成了“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体系和“城市政府统一领导、城区政府全面负责、街道(乡镇)负责实施”的城管格局。在计划经济时期建立的城市行政管理系统中，“条”（即各级政府的职能部门）占有主要地位，而“两级政府、三级管理、四级服务”的“块”是次要的。在计划经济时期，杭州市政府各有关职能部门，承担了直接管理城市各系统的责任。

城市管理体制旧模式造成的结果，一是管理观念落后，表现为对城市管理重视不够，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的落后观念。更深层次的问题是，对城市管理的内涵理解过于狭隘，将城市管理仅仅理解为经济领域的行政指令和公共领域的市政管理。二是管理体制落后，首先表现在管理机构重叠、各自为政，在城市管理上缺乏统筹、协调和规划；其次表现在城市管理的事权、财权过于集中在“条”上，城区政府和街道往往责大权小，难以起到协调作用，城市管理难于落到实处，更难实现持续、长效的管理；第三表现在基层组织、居民群众参与度不高，街道办事处、居委会有责无权，体制不顺，无法发挥应有的作用，缺乏参与城市管理的积极性和主动性。具体来说，在计划经济时期，杭州城市管理体制存在以下几方面弊端。

⒈政府统包，缺乏效率，微观经营与宏观管理相混同。

计划经济时期，城市政府的经济调控功能、国有资产的管理功能与企业的微观经营管理活动界限不清，政企不分，混为一体。城市政府为了实现对成千上万个工商企业的直接行政性管理，不得不设置庞大、臃肿的管理机构。这些机构又造成政府与企业之间、政府部门之间职责不清、权限不清，机构重叠、政出多门、互相扯皮、官僚主义等问题出现。

⒉计划经济，缺乏市场，人为意志代替市场价格机制。

城市政府主要依据上级政府下达的计划、指令来行使城市管理职能，片面地追求城市工农业产值和经济规模，不去考虑城市发展的状况、特点、规律和经济、社会和生态等诸多方面的协调和可持续性，大搞重复建设，造成生产经营投资的极大浪费。计划经济的杭州存在着交通紧张、能源短缺、住房拥挤、环境污染等问题，又反过来制约了杭州的经济发展。

⒊行政划分，缺乏协调，城市综合功能实现受到影响。

旧模式下企事业单位处于条块分割状态，分别隶属于中央和地方各级政府的经济主管部门，城市政府作为基层政权组织，应该管理却没有管理权限，本属于统一整体的“块”格局被人为地打破，难以实现对城市有效、科学的管理职能。城市公共经济领域，条块分割最为明显的，邮电、通讯、电力等实行条条管理，水、气、热、道路等以块块管理为主，“建管一体、养管一体、管修一体”，结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理效率低。

二、城市管理体制的变革与发展

20世纪90年代，随着改革开放和市场经济体制的不断深化、“经营城市”概念的提出，城市管理的观念和体制随之发生了巨大变化。“经营城市”，就是把城市看成是经济系统、社会文化系统和生态系统的组合，围

绕经济增长、社会进步、生态平衡等三方面目标，对城市的社会文化、生态环境、精神动力进行全方位的经营。

在“经营城市”的理念下，杭州城市管理体制的主体、客体、手段、目标与功能都得到了极大的拓展和延伸。

⒈城市经营的主体

⑴政府成为经营城市的主导力量。政府是纳税人出资建立的管理公共事物的机构，代表国家、代表全体市民对城市资产进行经营，是城市的经营者。政府的主导力量主要体现在四个方面，即城市发展的领导者，城市建设的组织实施者，城市国有资产所有权的代表者，城市基础设施和沉淀资产的主要投资者。城市政府在经营城市中应做好规划工作、领导工作、指挥工作、实施工作、协调工作、政策规章制定和引导工作，对社会资产有保护和经营开发以造福社会的责任。

⑵企业（包括中介组织）成为经营城市的中坚力量。经营城市使资产由产品变成商品，使城市建设由简单的生产过程变成资本营运的过程，这一过程的实施运作，就靠各类企业、中介组织来完成。

⑶市民成为经营城市的决定力量。一方面，市民是经营城市的决定因素，作为城市主人的全体市民的文明素质、思想意识和精神状态直接影响和决定着经营城市成效。另一方面，城市无论物质文明、精神文明建设，还是环境的改善、形象的树立，都必须紧紧依靠全体市民的参与和支持。

⒉城市经营的客体

城市经营的客体包括城市的硬环境和软环境。硬环境是指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设施等，也包括依附于其上的名称、形象等无形资产。在保持必要的公益性和福利性基础上，通过城市经营挖掘其潜力，以其经营收益支持城市建设、促进城市发展；通过采用市场经济手段，按照所有权与经营权分离、投资与收益相匹配的原则，以有偿转让、委托经营、招标拍卖、股份合作、租赁、抵押、承包等市场运作方式将可经营的资源推向市场，最大限度地实现城市资产的保值增值。软环境包括人文自然环境的保护、人才的经营、政策机制的经营、城市形象经营、城市品牌经营等。创新机制和灵活政策对于人才和其他要素具有重要吸引力，城市形象的设计和城市品牌的建设有助于城市的自我推销和魅力的提升。

⒊城市经营的基本方式

概括起来就是：“以政府为主导，以企业为主体，市场化运作。”通过城市资源配置的市场化，按照市场经济的规则，精心谋划项目、核算成本、计算盈亏，使城市资产能够得到增值。通过对城市资产的聚集、重组与运营，以城建城，以城兴城，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值、自我发展。

在经营城市的过程中，杭州充分尊重城市发展的客观规律，遵循资本运营和市场化运作的机制，紧密结合特有的经济、环境、人文条件，城市管理取得了相当大的成果，充分体现了真正意义上的“经营城市”。如在国内率先成立了土地储备中心，统一收购、统一出让土地，建立了土地一级市场垄断制度。通过多年运作，既为财政提供了大量资金，又规范了土地出让转让市场，确保了杭州城市建设按照长远规划的要求有序健康发展。在城市基础建设方面，杭州探索出多种灵活融资的方式，满足城市基础建设需要，组建了城建资产经营公司，以完全市场化的操作模式运作城建资产，实现产权的保值增值。在城市公共服务方面，杭州将可经营的供水、供气、公交、环卫、绿地及其附属的经营权、冠名权、广告资源等附属无形资产推向市场，与民营、个私经济发达的特点结合起来，盘活了数量巨大的城市资源。在城市形象方面，杭州特别重视“风景旅游城市”、“休闲城市”、“花园城市”的环境资源保护，经过多年努力，城市环境有了根本性的改变，彻底告别了“美丽的西湖，破烂的城市”这一旧标签。杭州还创造性地恢复了西湖博览会这一宣传城市形象的重要国际性活动，向世界推销杭州，有力地提高了城市知名度和美誉度。