对集权与分权的分析

一、组织中的集权

集权与分权虽然同样必不可少，但组织中几乎普遍存在一种集权的倾向。

（一）集权倾向产生的原因

集权倾向主要与组织的历史和领导的个性有关，但有时也可能是为了追求行政上的效率。首先，如果组织是在自身较小规模的基础上逐渐发展起来、发展过程中亦无其他组织的加入的话，那么集权倾向可能更为明显。因为组织规模较小时，大部分决策都是由最高主管（层）直接制定和组织实施的。决策权的使用可能成为习惯，一旦失去这些权力，主管便可能产生失去了对"自己的组织"的控制的感觉。因此，即使事业不断发展，规模不断扩大，最高主管或最高管理层仍然愿意保留着不应集中的大部分权力。其次，个性较强和自信的领导往往喜欢所辖部门完全按照自己的意志来运行，而集中控制权力则是保证个人意志绝对被服从的先决条件。当然，集中地使用权力，统一地使用和协调本部门的各种力量，创造比较明显的工作成绩，也是提高自己在组织中的地位、增加升迁机会的重要途径。此外，有时为了政策的统一与行政的效率，以保证组织总体政策的统一性和决策执行的速率。集中的权力制定出组织各单位必须执行的政策，可以使整个组织统一认识，统一行动，统一处理对内对外的各种问题，而防止政出多门，互相矛盾。同时，集权体制下，决策的制定可能是一个缓慢的过程，但任何问题一经决策，便可借助高度集中的行政指挥体系，使各个层次迅速组织实施。

（二）影响集权或分权程度的因素除了受到管理者个性的影响外，还取决于许多其他因素，如：

1.决策的重要性。

2.政策的一致性要求。

3.组织规模。组织规模大，决策数目多，协调、沟通及控制不易，宜于分权；相反，组织规模小，决策数目少，分散程度较低则宜于集权。

4.组织的历史。若组织是由小到大扩展而来，集权程度较高；若组织是由联合或合并而来，分权的程度较高。

5.最高主管的人生观。

6.获取管理人才的难易程度。主管人员的素质及数量，也影响着权力分散的程度。主管人员数量充足，经验丰富，训练有素，管理能力较强，则可较多地分权；反之应趋向集权。

7.控制手段。通讯技术的发展、统计方法、会计控制以及其他技术的改进都有助于趋向分权。但电子计算机的应用也会出现集权趋势。

8.组织营运的分散化。

9.组织的变动程度。组织正处于迅速发展中，要求分权。原有的、较完善的组织或比较稳定的组织，一般趋向集权。有些问题的处理有很强的时间性，而且要随机应变，权力过于集中容易贻误时机，处理此类事项的权力应当分散，以便各管理环节机动灵活地解决问题。

10.外界环境影响。决定分权程度的因素中，大部分属组织内部的，但影响分权程度的还有一些外部因素，例如经济、政治等因素。这些外部因素常促使集权。正如戴尔（Ernest Dale）写道：“困难时期和竞争加剧可能助长集权制。”

（三）集权制的优缺点比较

集权制的优点主要反映在：（1）它具有对组织的绝对控制权，确保坚持既定政策。（2〕它方便管理，易于分辨每一职能的重点。〔3〕有可能在整个组织中拥有通用的标准。例如，薪水和工资级别可以标准化；顾客关系方面的政策、

信用的提供以及其他类似的事情都可以在组织内保持一致。在公共部门，执行法规的通用性程序可以付诸实现，建筑计划许可的申请程序就是一个这样的事例。（4）有可能雇佣一批十分称职的职能型专家。由于工作负担繁重，集权制能够使他们把注意力全部放在其专业领域上。（5）集权制所产生的管理工作量使采用价格不菲的机器进行管理成为合理的事，它降低了工资单处理、会计和存货控制等这些领域的成本。

集权制的缺点主要反映在：（1）控制可能会变为独裁式的，而且缺乏灵活性，降低组织的适应能力。（2）当员工们，特别是管理者，无法自行斟酌决定而必须按照僵硬的规定办事时，可能导致挫折感。（3）可能采用一些官僚性控制手段，从而导致表格和刻板程序的激增，降低组织的运行效率。（4）管理者可能不认为自己是独立的决策者而自视为接受命令的下级。从而降低组织成员的工作热情，使组织的发展失去基础。（5）大规模组织的主管远离基层，基层发生的问题经过层层请示汇报后再作决策，则不仅影响决策的正确性，而且影响决策的及时性，降低决策的质量。

二组织中的分权

（一）分权的程度

要研究和指导组织的分权，首先要确定判别组织是否实行了分权以及分权程度的标志。评价分权程度的标志主要有四个：（1）决策的频度。组织中较低管理层次制定决策的频度或数目越大，则分权程度越高。（2）决策的幅度。组织中较低层次决策的范围越广，涉及的职能越多，则分权程度越高。（3）决策重要性。决策的重要性可以从两个方面来衡量：一是决策的影响程度，二是决策涉及的费用。如果组织中较低层次的决策只影响该部门的日常管理。而不影响部门的今后发展，从而决策对整个组织的影响程度较小，则组织的分权程度较低，反之则高；类似地，低层次管理部门决策涉及的费用越大说明其分权程度越高。（4）对决策的控制程度。如果高层次对较低层次的决策没有任何控制，则分权程度极高；如果低层次在决策后要向高一级管理部门报告备案，则分权程度次之；如果低层次在决策前要征询上级部门的意见，向其"咨询"，则分权程度更低。

（二）分权制的影响因素

组织活动及其管理在诸多方面要求分权，其中最主要的因素如下：

（1）组织的规模。组织的规模越大，管理的层次越多。多层次管理人员为了协调和指挥下属的活动，必然要求相应的权力。因此，权力往往随着组织规模的扩大和管理层次的增加而与职责一起逐层分解。同时，组织规模达到一定程度以后，决策权仍高度集中，则可能导致"规模负经济"。因此，分权往往是发展中的组织避免或至少是推迟达到"最佳规模"的手段。

（2）活动的分散性。组织的某个工作单位如果远离总部，则往往需要分权。这是因为对总部来说，不在现场的指挥难以正确、有效地指挥现场的操作；同时，分散在各地区的单位主管往往表现出强烈的自治欲望，这种欲望如果不能得到一定程度的满足，则可能破坏组织的效率。

（3）培训管理人员的需要。低层次管理人员如果很少有实践权力的机会、或只有实践很少权力的机会，则难以培养成为能够统御全局的人才，从而不能使组织在内部造就高层管理的后备力量。相反，独挡一面的分权化单位主管可以非常迅速地适应总经理的工作。

但是，有时由于下列因素存在而不利于分权：

（1）政策的统一性。组织作为一个统一的社会单位、要求内部的各方面政