盘活存量建设用地的规划管控分析

规划是实施国土综合整治以及盘活存量建设用地的“源头”，加强盘活存量建设用地的规划管控，既是完善农村土地利用和管理的题中之意，也是构建人与自然和谐共生的乡村发展格局、落实乡村振兴战略、促进城乡融合发展的必然要求。

对规划管控现状的基本认识

村土地利用规划强调实施存量建设用地盘活的空间安排。村土地利用规划定位为乡级土地利

用规划在村域内的进一步细化和落实。但村土地利用规划没有对拆旧、建新、保留、保护等

整治任务作出相关安排，对实施存量建设用地盘活与整治的指导意义有限。

土地整治规划侧重安排各类整治项目和布局。省级土地整治规划着重确定土地整治重大工程

和重点项目，市（地）级土地整治规划重点提出土地整治的结构、区域布局和时序安排，县

级土地整治规划确定高标准农田建设等各类土地整治项目、布局和工程措施。缺少建设用地

整治规则，同样对实施建设用地盘活和增减挂钩指导不足。

城乡建设用地增减挂钩专项规划侧重各项土地利用的安排和地类平衡。单纯考虑建设用地整

理和腾退建设用地指标，缺少全域土地整治的统筹，甚少考虑周边土地利用状况，缺少拆旧

地块的规划用途适应性评价。

上海、浙江的实践经验

上海的实践探索。2016年10月，上海市出台了《上海市郊野单元规划实施政策的若干意见（试行）》和《上海市郊野单元规划编制技术要求和成果规范（试行）》，把郊野单元规划

定位为城市开发边界外区域的土地整治规划，核心作用是乡镇土地利用总体规划的实施推进

和动态完善，具有明显的规划动态实施的理念。

一是采用空间奖励方式激励建设用地减量化。二是郊野单元规划包含建设用地增减挂钩内容，叠加增减挂钩政策。三是按照“先减量、后使用”原则，激活使用空间和地块。四是充分保障

农村居住先行用地，用于农村居民安置的有条件建设区的建设可与减量化工作同步进行。五

是从数据库管理入手，与相关规划对接。

浙江的实践探索。2017年12月，浙江省按照落实乡村振兴战略和新形势下农村土地利用和

管理需要，出台了《关于有序推进村土地利用规划编制和实施工作的指导意见》，完善了农

村全域土地整治规划管控体系。

一是以“三量”规划为依据，通过建设用地增减挂钩实现农村地区节约集约用地。二是明确了

建设用地拆旧建新的空间协同管控规则。三是提出了拆旧建新动态实施与规划管制区调整的

管理路径。四是创新动态调补新增建设用地方式。五是提出了根据土地适宜性和周边土地利

用情况确定拆后规划用途，而非一律要求复垦为耕地。

盘活存量建设用地的规划管控分析

盘活存量建设用地的过程和任务。一是建设用地整理复垦为农用地。二是考虑周边土地利用

状况将存量建设用地整治复垦为耕地、园地或其他地类。三是保留传统风貌、民风民俗的建

设用地及建筑物。四是修复与建设用地毗邻的具有地域生态特征的生态空间用地。六是运用

增减挂钩政策，将腾出的建设用地节余指标统筹用于城镇建设。

规划管控的定位。一是体现乡村传承观。牢牢把握乡村存量建设用地的特征，区分废弃建设

用地和传统景观保护建设用地。二是体现乡村发展观。以农村产业融合发展为先导目标。三

是体现全域整治观。将规划范围内的各类建设用地及其周边土地作为一个整体。四是体现动

态盘活观。

相关建议

完善规划管控的内容，显化规划导向性。依据土地利用总体规划确定的空间格局和利用方向，着眼于建设任务和实施操作，基于适宜性评价对建设用地拆旧、建新、保留、保护等建设性

开发作出规划安排。

增加动态盘活“流量”规划指标，体现规划的刚性和弹性。建议允许规划实施期内城乡建设用

地指标规模超出上级土地利用规划规定的规模，留有“弹性”；同时增加存量建设用地拆旧建

新增减挂钩指导性指标，作为规划期内“流量”指导规模，体现“刚性”。

动态管制建设用地拆旧建新，实现规划协同性。通过规划空间置换的方式，处理好拆旧建新

地块与土地规划用途管制区的关系。

将规划内容统筹安排，解决规划统一性。按照“多规合一”总体要求，做好农村建设用地存量、流量和减量的统筹安排。

优化规划审批权限设计，解决规划合法性。将盘活存量建设用地的规划管控作为动态实施土

地利用总体规划的实施性规划，把动态管控的审批权限设置在县级政府，给地方更多的自主权。

构建增减挂钩节余指标价格形成与调剂机制，提高规划的可操作性。通过叠加城乡建设用地

增减挂钩政策、耕地占补平衡政策，构建节余指标调剂机制，平衡好存量建设用地盘活与增

减挂钩节余指标使用的关系。