日本金融监管体制的变革

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日本金融监管体制的变革

辽宁大学日本研究所　刘　红

内容提要:日本护送船队式金融监管体制形成于战后经济高速增长时期,它对维持战后日本金融秩序的稳定、推动日本经济高速增长做出了杰出的贡献。然而,20世纪70年代以后,随着日本国内外经济、金融环境的变化,护送船队式监管体制赖以有效运行的前提条件开始崩溃。在国内外重压下,监管当局进行了金融自由化改革。

改革尽管标榜自由化,但是其金融监管仍与缺乏透明性及回避金融机构破产的政策紧密相连。直至1995年东京共同银行的成立才标志着传统监管体制的彻底失败。日本开始向新型监管体制过渡。本文通过对90年代中期以后日本监管体制从旧制度到新制度变迁历程的考察,试图从总体上把握新型监管体制的形成和发展过程。

关键词:护送船队式监管体制　大藏省　金融厅　日本银行

一　日本传统的金融监管体制

日本传统的金融监管体制被日本社会形象地比喻为“护送船队方式”,它源自二战时期负责运送武器或粮食的护卫舰队。当时一般由20—30艘船组成船队,由巡洋舰进行护送,整个船队的行进速度由航速最慢的船只来决定,以保证所有船只都能顺利抵达彼岸。护送船队式的金融监管就像是行进中的船队,在大藏省的护卫下,以航速最慢的船只即效率最差的金融机构为标准,制定各种管制措施(市场准入管制、分业管制、利率管制、资金流动管制等),维持“银行不破产神话”,进而达到从金融

层面支持日本经济复兴、增长以及稳定金融秩序的目的。

护送船队式监管体制在保障战后日本宏观经济稳定、推动日本经济高速增长中做出了杰出的贡献,但其成功是在下述前提条件下才成立的:首先,日本的金融监管是在大藏省独揽金融监管大权的情况下进行的。大藏省是日本最高金融当局,它不但主管金融行政事务,而且还掌握金融监管检查事务。在日本的权力结构中,大藏省的权限占压倒优势,君临日本政治权力的中枢。正因为这种权力十分稳固,才使得大藏省能够依靠行政裁决的方式一次次克服金融危机。其次,资金不足。在资金不足的条件下,金融当局才可能通过人为低利率政策,为银行部门创造大量的租金,而租金的存在增强了银行抵御风险的能力。第三,在经济封闭的条件下,监管当局具备能够进行金融管制的相对宽松的外部环境。因为一国的交易方式、习惯再特殊也不会与国际惯例发生冲突。第四,经济持续增长。即使金融机构发生经营危机,如果经济是持续增长的,经历一段时间以后,损

失仍可以弥补。①当然也不乏能够对其进行支援或并购的经营

健全的金融机构。第五,政府对存款赔付的全额保护,降低了银行发生挤兑的可能性。

70年代以后,随着日本国内外经济、金融环境的变化,护送船队式金融监管赖以有效运行的前提条件开始崩溃。在国内外重压下,监管当局开始于70年代后半期进行金融自由化改革,当时的改革主要集中在利率市场化及放松金融管制方面。改革大大减少了银行的租金,租金的减少使得传统的安全网趋于失败。但是由于改革尚未触及护送船队式监管制度的根基———作为金融监管主体的大藏省,所以金融监管仍然与缺乏透明性及

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8日本金融监管体制的变革①参见陈虹:《日本金融行政的改革》,《世界经济》1997年第4期,第40页。

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回避金融机构破产的政策紧密相连。具体表现为泡沫经济破灭后大藏省对金融问题处理的不透明性、不追究责任和拖延政策。

1.金融问题处理过程中的不公开、不透明。从不良债权数额的公布来看,1992年大藏省仅公布了当时21家主要银行不良债权的合计总额,第二年才勉勉强强公布了各个银行的不良债权数额。地方银行不良债权总额是从1994年才开始公布的。并且,所公布的不良债权额并非基于第三者的客观评价,而是各银行自我检查、自我申报的结果,所以实际的不良债权额要远大于公布的数值。关于不良债权的定义,大藏省也根据具体情况做了改动。当时,日本的不良债权是指超过六个月以上的延滞债权,这一基准较美国三个月以上的延滞债权的定义要宽松得多。大藏省正是通过隐藏不良债权真实信息的方式来淡化金融问题的严重性,从而维护金融秩序的稳定。

2.不追究责任的处理方式。1991—1994年间共有六家小规模信用组合和银行发生倒闭,接受来自存款保险机构的资金援助,其金融职能被转移至有实力的金融机构。这一做法,乍看起来似乎在摆脱传统制度的处理方式,但从小规模金融机构的处理来看,传统体制下的处理方式并未发生根本性改变。大藏省对于这些破产金融机构的处理,实际上并未对其施加任何惩罚措施,破产金融机构的从业人员大体上都能够到新设的金融机构就职,就连股东的责任也没有被追究。这种通过资金援助,而非对其课以重罚金的处理方式,使得“金融机构不破产”的方针基本上被沿袭下来。

3.对金融问题的拖延处理。1992年,三和银行等民间金融机构已有抓紧处理不良债权的动议,大银行董事曾集会就住专公司不良债权的尽快处理达成协议。但是,大藏省直接向银行

施压,推迟了不良债权的处理。①这是因为,大藏省担心不良债

权的处理可能会使银行丧失信用,造成资金外流,引起金融体系崩溃。在大藏省看来最好的对策就是采取拖延处理的办法,指望随着股价、地价的回升金融业能够将不良债权自我消化掉。所以,大藏省不但没有认真处理住专的坏账问题,反而基于1992年地价、住宅价格回升的预期实施了住专重建计划,结果住专问题被一拖再拖,最后不得不动用国民的税金来解决。对住专处理过程中投入税金的批判,成为监管当局拖延政策最好的证据。

然而,大藏省的这种不透明、不追究责任以及拖延的危机处理方式在国内外竞争中愈演愈烈,在对日本金融机构课以罚金②的背景下已渐渐不能维持。特别是它的个别指导下的救济合并处理方式,也因1995年东京共同银行的成立而宣告终结。这意味着1995年以后,大藏省已不得不让银行停业、倒闭,行政指导下的合并处理方式也不得不让位于破产的事后处

理。③大藏省一系列政策的失败意味着传统金融监管体制的终结,有必要构筑既能与开放的、竞争性市场相整合、又能处理金融危机的新型金融监管体制。

二　向新型金融监管体制变迁的轨迹

从日本传统金融监管体制的崩溃至新型金融监管体制的建7

8日本金融监管体制的变革①②③参见陶涛:《论日本的金融行政》,北京大学出版社,2000年,第205页。

所谓罚金,是指日本所有银行从海外市场筹集资金时,必须支付高于欧美银行的利息。实际上是针对日本银行实施的惩罚性利率。

参见罗清:《日本金融的繁荣、危机与变革》,中国金融出版社,2000年,第251页。